Crise de confiance et statistiques

Ce qui rend possible un "gouvernement des chiffres" c'est d'abord que l'on juge ces derniers comme la meilleure représentation ou approximation du réel et cela fonde leur légitimité, avec l'autorité que nos sociétés accordent aux méthodes scientifiques et au langage mathématique.

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J’ai été très intéressé par les différents articles de ce numéro. Je travaille sur les processus de politisation de certaines grandes enquêtes menées par des services de statistiques publiques. Je prendrai cependant un peu de distance avec la lettre de la question  posée, "quels sont les chiffres qui nous gouvernent?" pour évoquer un thème proche, quelque peu en amont de la question, celui du degré de confiance accordée aux statistiques, dans le cadre des statistiques sociales et économiques produites en particulier par les organismes de statistiques publics.

C'est un cadre qui me paraît intéressant parce qu'il permet de rappeler la place éminente de ces derniers dans les régimes démocratiques, place soulignée par un certain nombre d'organismes internationaux, des Principes fondamentaux de la statistique officielle de l'ONU au Code de bonne pratique des statistiques communautaires de l'Union européenne, en passant par les cadres plus généraux de l’OCDE et du FMI, auxquels la plupart des systèmes statistiques nationaux adhèrent au moins théoriquement.

Un point sur lequel la plupart de ces codes et chartes se retrouvent est immédiatement corrélé avec notre objet : tous insistent sur la nécessité de garantir, idéalement par le Droit et la pratique, l’indépendance des services statistiques face au gouvernement du moment. L’enjeu historique pour les services de statistiques publics est de distinguer leur image de celle du gouvernement et d’autres services de l’État (en particulier les organes de sécurité et les services fiscaux).

L’enjeu historique pour les services de statistiques publics est de distinguer leur image de celle du gouvernement et de d’autres services de l’État, en particulier les organes de sécurité et les services fiscaux.

Une technologie de la confiance

Ce qui rend possible un "gouvernement des chiffres" c'est d'abord que l'on juge ces derniers comme la meilleure représentation ou approximation du réel et cela fonde leur légitimité, avec l'autorité que nos sociétés accordent aux méthodes scientifiques et au langage mathématique. Comme l’évoque Ted Porter (1995), l’usage des « nombres » dans la science et à travers un nombre croissant d’institutions et de professions depuis le XVIII^e siècle correspond d’abord à une « technologie de la confiance » pour compenser la faiblesse de liens interpersonnels entre les praticiens et autres spécialistes.

Or, les statistiques officielles posent à cet égard un problème spécifique, car elles ne s’adressent pas seulement à des experts : leur caractère « public » les met en principe à la disposition de l’homme de la rue, du citoyen. Les méthodologies employées par les statisticiens sont complexes, parfois contrintuitives, rarement à la portée du citoyen ordinaire. Ce dernier n’est pas en mesure d’aller s’assurer lui-même de la qualité et de la cohérence des pratiques scientifiques des statisticiens, et il n’a pas toujours le loisir d’acquérir le bagage scientifique nécessaire. Il y a donc un gouffre entre l’influence des statistiques dans la vie des citoyens, leur capacité à façonner le réel, et la capacité de ces derniers à se les approprier en toute connaissance de cause. En dernier lieu, c'est la confiance que le public accorde aux statisticiens et à leurs organisations qui détermine la capacité des statistiques à donner la forme que l'on connait au débat public.

Cette confiance n'est cependant pas indestructible. Certes, dans un contexte d'omniprésence des chiffres et des données statistiques, il est difficile d'envisager comment s'en passer, mais à défaut il est fort possible de juger de la fiabilité de certains producteurs de données. Cela peut devenir problématique lorsque le producteur en question occupe une place éminente, voire monopolitistique sur tout un ensemble de données indispensables au débat public, comme c'est le cas des services de statistiques publics. S’il est courant de critiquer les chiffres produits par l'Insee ou Statistique Canada dans certains domaines (la criminalité, le chômage, l'immigration, etc.), c'est souvent pour en contester les insuffisances, pointer les choix discutables qui ont présidé à l'élaboration de certaines enquêtes : critiqués, ils sont néanmoins le plus souvent acceptés. Les critiques radicales sont souvent restreintes à de petits groupes qui n'ont pas les moyens de provoquer une remise en question significative de l'autorité investie dans ces indicateurs.

Politisation dramatique des statistiques : le cas de la Grande-Bretagne

Dans les régimes démocratiques, il est ainsi relativement rare d'observer une défiance généralisée à l'égard de certaines statistiques officielles, ou de l’appareil lui même, mais cela est possible. La crise des statistiques publiques de Grande-Bretagne des années 1980 au début des années 2000 reste un cas exemplaire de politisation dramatique des statistiques, d’une crise de confiance majeure.

À la suite de la mise en place de ce que les statisticiens britanniques ont appelé la « Doctrine Rayner » (du nom de l'auteur d'un audit excessivement sévère en 1980) et en plus de réduire drastiquement les moyens humains (d’un quart) et matériels (d’un tiers) des statistiques publiques, le gouvernement Thatcher les a placées dans une étroite sujétion. Le gouvernement devait, littéralement, « en avoir pour son argent » , balayant négligemment comme « non essentielles » les enquêtes qui ne répondaient pas à ses besoins propres et presque exclusifs. La mission démocratique d'éclairage impartial des débats publics, qui certes n'était pas aussi clairement formulée qu'aujourd'hui, fut pudiquement passée sous silence. En quelques brèves années, la qualité d’un certain nombre d’indicateurs clefs (sur le chômage et la pauvreté en particulier) a considérablement baissé, et il était de notoriété publique que certaines statistiques officielles n’étaient pas fiables ou outrageusement politisées (voir à cet égard les enquêtes de l’Office of National Statistics, en 2005 encore).

Le recensement de 1991 « manqua » ainsi plus d’un million de personnes, faute de contrôle de suivi et de qualité suffisants, ainsi que d’une probable association entre le recensement et la très controversée Poll Tax qui devait d’ailleurs faire tomber Margaret Thatcher un an plus tard. Il s'agit d'ailleurs là d'une illustration parlante des conséquences de la politisation : le fait que le public ne distingue plus aussi nettement les services statistiques étatiques et le gouvernement du moment. Il fallut plus de dix années de travail, à la fois théorique et législatif, pour redresser la barre, reconstruire une confiance ébranlée.

Le processus anglais est exemplaire aussi par sa sortie de crise : la mise en place d’une nouvelle structure chapeautant l’ensemble du système statistique, la UK Statistical Authority, s’accompagne d’une réflexion profonde et fertile sur la place et les responsabilités des statisticiens publics en démocratie, réflexions auxquelles participent aussi bien des statisticiens au sein de la Royal Statistical Society que des personnalités politiques, comme le député travailliste et membre du shadow cabinet Jack Straw en 1995. La formule adoptée en Grande-Bretagne est originale à plus d’un titre : la Statistical Authority dépend directement du Parlement, et non de l'exécutif comme c’est souvent le cas ; elle peut aussi reprendre et corriger publiquement une personnalité politique pour un mauvais usage des statistiques dont elle est responsable. Ce dernier point est rigoureusement sans équivalent et a été explicitement pensé pour renforcer la confiance du public en l’indépendance des statistiques publiques, en montrant la capacité de leur direction à exercer une critique autonome du gouvernement. Ce dispositif n’est pas sans poser des questions sur la place de certains organes autonomes de l’État face aux élus, comme le soulignent dans des optiques très différentes F. Vibert (2007) et A. Roberts (2011).

Relations délicates entre autorité politique et organes statistiques

Les deux versants du cas anglais montrent que même dans les États dotés d’une très ancienne tradition statistique, il se trouve des gouvernements myopes sur les conséquences à court terme de politiser leurs organismes statistiques sur la confiance du public et des spécialistes. On y trouve aussi une note positive, à travers la capacité d’inverser radicalement une telle tendance ainsi qu’un renouvellement bienvenu de la réflexion sur la place des statistiques dans une démocratie.

Il reste qu’il n’est guère étonnant d’avoir vu invoquer le cas anglais par plusieurs observateurs de la crise du recensement canadien en 2010, non sans quelque dramatisation. Cela montre à quel point cette situation affleure toujours dans les relations délicates entre l’autorité politique et les organes statistiques, et que l’absence, étonnante aujourd’hui, de la moindre protection juridique au statut de StatCan rend la chose au moins envisageable.