Les sciences et l’élaboration des politiques publiques

Les médias, les acteurs politiques et l’opinion publique agissent comme intermédiaires qui viennent parfois colorer, parfois déformer, les connaissances scientifiques qui informent les décisions de politiques publiques.

Éric Montpetit, Université de Montréal
Dossier Expertise
Avril 2015

On sait depuis longtemps que les choix de politiques publiques, même sur des enjeux techniques, sont rarement un reflet fidèle de l’état des connaissances scientifiques. Bien qu’intuitivement attrayante, l’idée de politiques publiques réactives à une recherche scientifique au service de la résolution de problèmes collectifs se bute à des obstacles plus ou moins surmontables.

Avec mon collègue Erick Lachapelle et un groupe d’étudiants, j’ai mis en place à l’Université de Montréal un programme de recherche sur certains de ces obstacles. Je présente dans les lignes qui suivent quelques-uns des constats que nous avons faits sur les rapports entre les savoirs issus des sciences naturelles et les politiques publiques.

Qu’une décision sur un enjeu exige ou non des connaissances scientifiques, les décideurs publics sont rarement informés directement par les chercheurs. Les médias, les acteurs politiques et l’opinion publique agissent comme intermédiaires qui viennent parfois colorer, parfois déformer, les connaissances scientifiques qui informent les décisions de politiques publiques. Ceux qui aimeraient que les décisions de politiques s’arriment à de solides connaissances scientifiques sont donc souvent déçus, percevant ces intermédiaires comme autant de sources d’obstruction. Qu’en est-il?

Les médias

Le Parti libéral du Québec (PLQ) doit sa réputation aux projets de développement des ressources naturelles qu’il a mis de l’avant depuis 1960. Le virage qu’a pris ce parti politique concernant le forage de puits de gaz de schiste en 2011 apparaît donc étonnant, d’autant qu’il contrôlait alors une majorité de sièges à l’Assemblée nationale. En l’espace de quelques mois, le gouvernement libéral est en effet passé de l’adoption de politiques favorisant l’investissement dans cette filière énergétique à l’adoption d’un moratoire sur le forage de nouveaux puits. Puisqu’il s’agit là d’un domaine technique, nous avons voulu savoir dans quelle mesure ce revirement a été motivé par l’apparition de nouvelles connaissances scientifiques.

Une comparaison avec la Colombie-Britannique, qui elle a favorisé sans relâche l’exploitation des réserves de gaz de schiste, a permis d’établir que le revirement québécois est avant tout une réaction à la couverture médiatique (voir : Montpetit, Lachapelle et Harvey à paraître). Une analyse de contenu des principaux journaux des deux provinces révèle que l’attention médiatique sur cet enjeu au Québec a fait un bond spectaculaire entre juin 2010 et juin 2011, dépassant par un facteur de 10 l’attention médiatique britanno-colombienne. La couverture médiatique québécoise durant cette période a aussi de particulier son accent prononcé sur l’incertitude des connaissances sur les risques que présenterait cette filière énergétique, un point focal que l’on ne retrouve pas en Colombie-Britannique et qui s’atténue au Québec à partir de 2012. Plus important encore, les experts québécois qui se sont prononcés dans le cadre des débats sur les risques que comporte l’extraction du gaz de schiste, et que nous avons sondés, ne sont pas plus alarmistes (ils le sont même moins) que ceux de la Colombie-Britannique. Cela suggère que le moratoire québécois de 2011 est moins une réaction directe aux connaissances des experts qu’une réaction à ce que les médias ont choisi de diffuser, avec une intensité hors du commun, à propos des connaissances scientifiques. En apparence de simples courroies de transmission d’informations vers les décideurs politiques, les journalistes peuvent parfois orienter les choix de politiques publiques directement et avec plus d’efficacité que les experts eux-mêmes.

Les journalistes peuvent parfois orienter les choix de politiques publiques directement et avec plus d’efficacité que les experts eux-mêmes.

Les acteurs politiques

La position d’un acteur politique sur un enjeu technique sera d’autant plus crédible qu’elle repose sur des connaissances scientifiques. Les acteurs politiques, qu’ils soient représentants d’intérêt, d’organismes professionnels ou étatiques – pensons aux environnementalistes, aux membres d’un ordre professionnel, ou aux fonctionnaires – citent donc régulièrement des connaissances scientifiques pour justifier leurs positions sur des enjeux de politiques publiques. De nombreux travaux ont aussi montré que le positionnement des acteurs précède souvent les connaissances scientifiques (ex. : Sabatier et Zafonte 2001). Celles-ci sont donc minutieusement sélectionnées pour conforter les acteurs, évitant de les ébranler dans leurs convictions. Est-ce à dire que les acteurs politiques sont incapables d’apprendre et qu’ils préfèrent toujours ignorer les connaissances qui vont à l’encontre de leurs convictions plutôt que de changer leurs positions sur des enjeux de politiques publiques?

Nous avons profité de notre participation à un vaste projet de recherche multidisciplinaire sur les sols contaminés pour aborder cette question. Le but premier de ce projet était d’améliorer un procédé biologique de décontamination en identifiant des combinaisons optimales de plantes et de microorganismes susceptibles de détériorer ou d’absorber les contaminants présents sur de nombreux sites (voir : genorem.ca/).

Au Québec comme ailleurs dans le monde, le choix des procédés de décontamination est confié à des professionnels habilités¹ par l’État et se fait dans les limites de cadres légaux qui désavantagent souvent les procédés biologiques. Nous avons donc mené une expérience par sondage pour voir dans quelle mesure des résultats de recherche encourageants, sur un procédé biologique, pouvaient amener ces professionnels à favoriser l'adoption de politiques plus souples (voir : Montpetit et Lachapelle 2015).

La comparaison des attitudes observées dans les groupes contrôle et expérimental nous a permis de conclure que les acteurs apprennent des recherches scientifiques. Contrairement à ce que l’on pourrait croire, ce sont même les professionnels qui étaient les moins bien disposés à l’égard des procédés biologiques qui ont le plus cheminé après avoir été exposés aux résultats de recherche. Cela étant dit, le cheminement observé est modeste, ce qui suggère que la recherche scientifique parvient à faire changer le positionnement des acteurs uniquement après une longue période d’exposition à des résultats de recherche convergents.

La comparaison des attitudes observées dans les groupes contrôle et expérimental nous a permis de conclure que les acteurs apprennent des recherches scientifiques.

L’opinion publique

La recherche en science politique montre que les décideurs ajustent les politiques publiques au gré des changements dans l’opinion publique (Soroka et Wlezien 2005). Or, sur des enjeux techniques qui exigent des connaissances scientifiques, le public se fie souvent à des experts pour se faire une opinion. Qui parmi les experts le public juge-t-il crédibles? La question est fondamentale, car les experts jugés crédibles influenceront les choix de politiques publiques par le truchement de leur influence sur l’opinion publique.

Un sondage d’opinion publique, dans lequel nous avons intégré une expérience, nous a permis de nous pencher sur cette question (voir : Lachapelle, Montpetit, and Gauvin 2014). Nous avons exposé les répondants à quatre experts scientifiques fictifs, que nous avons associés à des universités prestigieuses, l’un se prononçant sur les risques des changements climatiques, l’un sur les risques de l’usage du téléphone cellulaire, l’un sur les risques de la fracturation hydraulique et l’un sur les risques des éoliennes. Nous avons cependant manipulé l’avis des experts, les répondants étant exposés de manière aléatoire à un avis suggérant de forts ou de faibles risques.

Cette expérience nous a permis d’établir qu’un expert dont l’avis résonne avec les valeurs politiques du public est plus susceptible d’être jugé crédible par celui-ci. Nous avons par exemple montré que les citoyens qui valorisent la justice sociale considèrent plus crédibles les experts qui prétendent que les risques liés aux changements climatiques, à l’usage du téléphone cellulaire et à la fracturation hydraulique sont élevés, chacun de ces cas exposant une inégalité entre victimes et industrie. La seule exception concerne l’expert jugé peu crédible après avoir affirmé que vivre à proximité d’éoliennes ferait courir des risques élevés pour la santé, même par les répondants qui valorisent la justice sociale. Ces résultats indiquent que parole d’expert n’est pas parole divine, même parmi les citoyens prédisposés par leurs valeurs politiques. Pour influencer l’opinion, les avis des experts doivent faire écho aux valeurs politiques du public, mais aussi être cadrés de façon à concorder avec les termes du débat public (contrairement aux autres cas, les risques que présenteraient les éoliennes sont peu présents dans le débat public).

Un expert dont l’avis résonne avec les valeurs politiques du public est plus susceptible d’être jugé crédible par celui-ci.

La science dans le débat public

L’idée d’une science qui pourrait informer les choix de politiques publiques, avec ou sans intermédiaire, présuppose un certain consensus parmi les scientifiques sur les avis à transmettre aux décideurs. Nos travaux se sont aussi penchés sur l'exactitude d’une telle présupposition.

Dans le cadre d’une recherche sur l’élaboration de politiques publiques dans le domaine des biotechnologies agroalimentaires, nous avons réalisé deux sondages auprès d’acteurs d’Amérique du Nord et d’Europe (voir : Montpetit 2011). Ces sondages nous ont permis de constater que les désaccords entre scientifiques universitaires spécialisés dans la transgénèse sont d’une ampleur qui correspond à l’ampleur moyenne des désaccords que l’on retrouve dans l’ensemble de la communauté d’acteurs. En plus des scientifiques, cette communauté d’acteurs inclut des groupes contestataires, des groupes environnementaux, des groupes de consommateurs, des groupes d’agriculteurs, l’industrie et des organismes publics. Autrement dit, nos sondages indiquent qu’aucun consensus scientifique ne transcende les débats de politiques publiques qui divisent les acteurs de ce domaine controversé depuis les années 1990.

Un chemin tortueux vers les politiques publiques

Les travaux que nous avons menés jusqu’ici soulèvent donc d’importantes questions quant à la capacité des experts scientifiques à informer directement ou indirectement les politiques publiques. Ils soulignent non seulement les difficultés des scientifiques à fournir des avis consensuels, ils montrent comment les médias, les acteurs et l’opinion publique s’approprient la recherche, parfois pour accroître leur propre influence politique. Cependant, ces travaux ne diminuent en rien l’importance des recherches scientifiques (et des experts qui en font la promotion) pour l’élaboration des politiques publiques. Même si le chemin qui conduit les connaissances scientifiques vers les décideurs est tortueux, parfois jonché de pièges, des connaissances scientifiques crédibles parviennent presque toujours à alimenter les débats que suscitent les choix de politiques publiques.

Des connaissances scientifiques crédibles parviennent presque toujours à alimenter les débats que suscitent les choix de politiques publiques.

Note :

• 1. Les professionnels dit habilités par l’État sont des professionnels dont les compétences sont reconnues pour attester que l’étude de caractérisation d’un terrain et de sa décontamination ont été réalisées conformément aux normes en vigueur.

Références :

• Lachapelle, Erick, Éric Montpetit, et Jean-Philippe Gauvin. 2014. “Public Perceptions of Expert Credibility on Policy Issues: The Role of Expert Framing and Political Worldviews.” Policy Studies Journal 42 (4): 674–97.
• Montpetit, Éric. 2011. “Scientific Credibility, Disagreement, and Error Costs in 17 Biotechnology Subsystems.” Policy Studies Journal 39 (3): 513–33.
• Montpetit, Éric, et Erick Lachapelle. À paraître en 2015. “Can Policy Actors Learn from Academic Scientists?” Environmental Politics.
• Montpetit, Éric, Erick Lachapelle, et Alexandre Harvey. À paraître. “A Sub-System Actor Like Any Other? Media and the Politics of Shale Gas in British Columbia and Quebec.” In The Politics of Hydraulic Fracturing, Christopher M. Weible, Karin Ingold, Manuel Fischer, and Tanya Heikkila dirs. Palgrave.
• Sabatier, Paul A., et Matthew Zafonte. 2001. “Policy Knowledge: Advocacy Organizations.” In International Encyclopedia of the Social & Behavioral Sciences, Neil J. Smelser et Paul B. Baltes dirs., 11563–68. Amsterdam: Elsevier.
• Soroka, Stuart N. et Christopher Wlezien. 2005. “Opinion–Policy Dynamics: Public Preferences and Public Expenditure in the United Kingdom.” British Journal of Political Science 35 (04): 665–89.