411 - Les études d’avant-projet dans les projets publics : rationalité, politisation et innovation

Le chapitre analyse les dynamiques politiques influençant le développement des mégaprojets, en s’appuyant sur le cas du projet de tramway de Québec. Il met en évidence la complexité des interactions entre acteurs et la manière dont les coalitions influencent les décisions. En mobilisant l’Advocacy Coalition Framework (ACF) et le modèle de Floricel et al., l’étude explore la convergence entre représentation et volition.

L’ACF montre que les projets d’infrastructure sont façonnés par des coalitions partageant des croyances communes et luttant pour imposer leur vision. Le modèle de Floricel et al. complète cette approche en distinguant la structuration du projet (légitimation et représentation) et sa stabilisation (engagement et mise en œuvre).

Le tramway de Québec illustre ces tensions, avec une opposition marquée entre partisans et adversaires. Malgré un soutien initial fort, le projet a été freiné par des résistances politiques et des ajustements stratégiques. La polarisation du débat, amplifiée par des discours médiatiques et politiques, souligne le rôle crucial des perceptions et des émotions dans l’évolution des grands projets. En intégrant ces dimensions, cette analyse met en lumière les défis de gouvernance et d’acceptabilité sociale des mégaprojets contemporains.

L’idée de politiques publiques basées sur les données probantes a émergé dans les années 1990 en Grande-Bretagne et s’est déployée surtout dans les pays anglo-saxons où cette pratique semble plus étendue. En France et au Québec, on s’inspire plus de bonnes pratiques et d’exemples probants. 

Cette recherche se questionne sur l’utilisation de données probantes dans les politiques publiques de deux régions francophones. Notre objectif étant de comprendre l’usage de données probantes dans ce type de projets et de découvrir les freins et obstacles à une plus grande utilisation de données probantes dans les politiques publiques francophones. Pour y répondre, elle utilise des entretiens semi-dirigés avec des fonctionnaires et planificateurs de transport et l’analyse documentaire de politiques publiques et de planification urbaine des transports à Québec (Canada) et Strasbourg (France). 

Nous présentons le concept de politiques publiques basées sur les données probantes et comment ces données sont utilisées par les fonctionnaires et les politiques publiques de nos deux régions. L’utilisation de données probantes diffère parfois de manière importante entre la France et le Québec ainsi qu’entre les différents ordres de gouvernement. 

Les dernières décennies ont vu une montée en importance les préoccupations environnementales et sociales à l’égard des grands projets. Les différentes procédures notamment en matière d’évaluation environnementale et de consultation publique au Québec (la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement et les mandats du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement) se sont institutionnalisées et plusieurs acteurs ont développé maintes expériences et apprentissages importants à l’égard de ces instruments d’action publique. Exigences de transparence et épreuves communicationnelles éprouvantes, ils sont des sources d’incertitudes déterminantes pour les promoteurs et les autorités publiques. Comme l’acceptabilité sociale des grands projets est devenue une norme d’action publique (engagements politiques, directives et orientations administratives, éléments légaux, décisions formelles, jugements de la cour, normes corporatives, etc.), les promoteurs privés comme publics, encouragés par les décideurs ont développé des pratiques en amont des instruments mentionnés afin de rendre plus prévisibles la conduite des grands projets, notamment par des ententes sur les avantages et les retombées (ERA) et par des partenariats intégrés. Quels enseignements doit-on tirer de cette évolution? Ces pratiques ont-elles pour effets de placer l’arène avant le forum? Cette impérative acceptabilité sociale est-elle compatible avec la planification intégrée des ressources et la poursuite de l’intérêt général? La contribution proposée reposera sur des illustrations concrètes à partir de cas récents.

L’Analyse Avantage-Coût (AAC) est un outil essentiel pour évaluer la rentabilité socio-économique des projets publics, en particulier lors de la phase de développement. Elle permet de comparer les coûts et les bénéfices globaux d’un projet en intégrant les dimensions économiques, sociales et environnementales. Toutefois, elle fait l’objet de plusieurs critiques, notamment la difficulté de quantifier certains impacts non financiers et les biais politiques susceptibles d’influencer son application.

Dans ce chapitre, j’argumente que, bien que l’AAC ne soit pas infaillible, elle demeure un cadre analytique structurant qui favorise des décisions plus rationnelles et éclairées, en intégrant des critères économiques tout en tenant compte des enjeux sociopolitiques et environnementaux. Elle constitue également un levier favorisant la participation citoyenne au processus décisionnel et, par conséquent, l’exercice de la démocratie.

Un exemple concret est le projet du troisième lien entre Québec et Lévis, où l’absence d’une AAC rigoureuse a entraîné des changements fréquents dans le tracé et le mode de transport envisagé, ainsi qu’un doute important quant à la rentabilité du projet pour la société québécoise. Pourtant, en novembre 2024, le gouvernement a pris la décision de s’engager de manière irréversible dans sa mise en œuvre. Ce cas illustre l’importance d’une évaluation transparente et rigoureuse pour éviter des investissements inefficaces et mieux orienter les choix publics.

Ce chapitre présente le cadre de gouvernance des grands projets au Québec. La Directive sur la gestion des projets majeurs d’infrastructure publique (ou autre encadrement à venir sous peu?) est détaillée, incluant son processus, ses acteurs et leurs rôles, ainsi que les modalités d’application. Un bref retour historique est proposé, comme une de première initiative de mise en œuvre d'une politique d’encadrement de la gouvernance des grands projets publics remonte à 2008. Les principaux apprentissages et enjeux sont articulés, et des cas illustrent la mise en œuvre du cadre de gouvernance. Une conclusion permet de mettre en évidence les constats principaux que l’on peut tirer de l’expérience acquise et de proposer des pistes de réflexion pour que les politiques publiques soient adaptées afin de gouverner de manière optimale les grands projets publics.

Mots-clés : Cadre de gouvernance, projets publics, grands projets.