615 - 50 ans de mise en œuvre de la Loi sur les langues officielles : bilan et perspectives

La Loi sur les langues officielles du Canada contribue à l’effacement des peuples autochtones, notamment de leur conception du monde et de leurs lois, et témoigne ainsi du fait que le colonialisme n’est pas qu’un courant du passé. Bien que le projet de loi C-91, Loi concernant les langues autochtones, reconnaisse que l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 protège les droits relatifs aux langues autochtones, il ne suffit pas, dans sa forme actuelle, à corriger cette injustice. L’affirmation de la souveraineté du Canada à l’égard des peuples autochtones repose sur la doctrine de la découverte, laquelle nie l’existence des lois autochtones. Or, la réconciliation appelle la mise en œuvre des lois autochtones et par le fait même, la protection des langues autochtones. Comme l’ont expliqué les Aînés, les langues autochtones englobent les conceptions du monde autochtones, y compris les lois autochtones. Lorsque ce droit est compris dans le contexte de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, il en résulte une obligation positive, pour le Canada, de financer l’enseignement immersif des langues autochtones, ce que ne fait pas le projet de loi C-91. Si l’on compare la vision du monde d’une communauté aux racines d’un arbre, alors la langue est l’équivalent du sol où s’ancrent les racines. Les communautés autochtones ne devraient pas avoir à survivre sur les vestiges arides et appauvris du colonialisme.

Les débats entourant la question des langues officielles sont entre autres liés à des questions telles que l’identité nationale canadienne et les préjugés à l’encontre de différents groupes linguistiques. La loi sur les langues officielles mène également à des débats sur les coûts et les avantages de la loi, en particulier l’impact qu’elle peut avoir sur les intérêts des individus et leur communauté linguistique. Dans notre étude, nous explorons dans un premier temps la possibilité qu’existe ce que des chercheurs ont qualifié d’écart entre l’appui à un principe et l’appui à sa mise en œuvre (principle-implementation gap) dans le domaine des langues officielles. Bien que des Canadiens puissent appuyer le principe de la reconnaissance du français et de l’anglais comme langues officielles, il est également possible qu’ils puissent s’opposer à des mesures concrètes visant à mettre en œuvre un tel principe. Dans un deuxième temps, nous explorons si les mêmes facteurs influencent l’appui au principe du bilinguisme et aux exigences de bilinguisme dans la haute fonction publique fédérale. Nous explorons en particulier l’influence respective de « prédispositions symboliques » (identité nationale, préjugés, etc) et d’intérêts personnels (liés à la connaissance d’une deuxième langue officielle, au statut économique et au domaine d’emploi). Les données de l’étude proviennent d’un sondage effectué en 2014 par la firme Léger auprès de 6,400 Canadiens pour le compte des auteurs.

Cette communication a pour but de soulever les enjeux relatifs au numérique dans la modernisation de la LLO et de sa mise en œuvre. Ces enjeux touchent la partie IV et la partie VII concernant l’obligation des institutions fédérales de prendre des mesures positives favorisant l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire (CLOSM). Pour discuter de ces enjeux, nous nous appuierons sur des mémoires soumis par des organismes communautaires dans le cadre de consultations du gouvernement du Canada sur 1) la modernisation de la LLO en 2018 et 2) le contenu canadien dans un monde numérique en 2016. Les préoccupations émises par les CLOSM dans ces mémoires seront examinées à la lumière de recherches récentes sur l’encadrement de l’utilisation des données au Canada et de rapports pertinents traitant du « virage » numérique. Tchéhouali et Plamondon (2018) proposent de moderniser les « instruments législatifs et réglementaires » au sein de quatre chantiers : « 1) la Souveraineté numérique et la responsabilité en matière d’accès et de collecte des données d’intérêts public; 2) la concurrence, l’innovation et l’accès aux services; 3) la neutralité d’Internet et 4) la découvrabilité du contenu canadien et la promotion de la diversité des expressions culturelles. » Nous nous inspirerons de leur proposition pour identifier des pistes importantes pour la mise en œuvre de la LLO.

Des changements survenus récemment dans notre paysage politique ont relancé le débat sur la dualité linguistique et les langues officielles. Bon nombre des arguments avancés en 2019 ressemblent fort à ceux que l’on entendait en 1969 – lorsque le gouvernement canadien a adopté la Loi sur les langues officielles. En fait, les Canadiens ont commencé à discuter de dualité linguistique bien avant l’entrée en vigueur de cette loi. Ainsi, en 1929, quand les autorités gouvernementales ont prescrit de modestes mesures afin de reconnaître l’usage du français et de l’anglais dans les bureaux de poste, des citoyens(es) ont détaché leur attention de la crise économique se profilant à l’horizon et débattu des valeurs symboliques du bilinguisme officiel.

En 1929, tout comme en 1969 et en 2019, certaines personnes croyaient qu’une telle reconnaissance fédérale et pancanadienne de la dualité linguistique constituait une mesure importante pour renforcer l’unité nationale. D’autres, cependant, se demandaient si cela pouvait nuire à la diversité ethnoculturelle du pays. Certains maintenaient que le bilinguisme officiel ne se justifiait pas dans leur province, en utilisant des arguments populistes, démographiques ou identitaires.

De nos jours comme il y a 50 ou 90 ans, le débat entourant le bilinguisme fédéral engendre souvent des craintes et des malentendus. En revanche, il bénéficie de la persévérance de Canadiens modérés, issus de communautés tant anglophones que francophones.

Dans cette présentation, je remettrai en question la perception selon laquelle la Loi sur les langues officielles (LLO) présente une vision individualiste des droits linguistiques canadiens. Il est important de souligner comment la vision effectivement plus individualiste de la version initiale de la LLO a évolué au cours des 50 dernières années en une vision beaucoup plus communautaire, se rapprochant davantage de la perspective d’André Laurendeau que de celle de Pierre Elliott Trudeau. En effet, la version révisée de la LLO de 1988, dans laquelle le discours de la dualité linguistique est manifeste, reproduit implicitement l’argument de la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme à l’effet que le Québec est une société distincte. Mais dans cette vision de la dualité linguistique, quel rôle jouent les communautés de langues officielles en situation minoritaire (CLOSM)?

Depuis les États généraux du Canada français en 1967, on constate une scission entre le Québec et les CLOSM francophones. En reconnaissant la vision communautaire de la LLO, je crois qu’il est possible pour les communautés canadiennes-françaises de renouer leurs liens. Ainsi, je crois que les CLOSM pourront ainsi être perçues, et pourront également se percevoir, comme des zones de contacts, des zones hybrides, reliant les deux communautés de langues officielles canadiennes en situation majoritaire. Sans elles, nous retournerions sans doute dans l’ancien modèle des deux solitudes.

Dans le cadre du 50e anniversaire de la Loi sur les langues officielles, le Centre sur la statistique ethnoculturelle, langue et immigration de Statistique Canada a conduit, pour le compte du Commissariat aux langues officielles, une analyse de l’évolution de certains aspects des communautés de langue officielle au Canada, en faisant une comparaison de données des recensements de 1971 et 2016.
Ce projet propose des analyses statistiques des populations de langue française et de langue anglaise, en situation majoritaire et en situation minoritaire. La présentation comprend deux parties principales : 1) une première présente les populations de langue française et celles de langue anglaise, leur évolution démographique au cours de la période depuis la mise en oeuvre de la LLO avec un accent sur les facteurs d’accroissement ; 2) une deuxième présente certaines caractéristiques socioéconomiques (scolarité, travail, revenu, par exemple) pour lesquelles les données sont disponibles tant en 1971 qu’en 2016. Les données sont celles des recensements de 1971 et de 2016, soit ceux qui sont les plus proches de l’année d’adoption de la Loi de 1969 et l’année du cinquantenaire, 2019.

La Loi sur les langues officielles est un document fondamental de la législation canadienne, mais il ne s’agit pas de la loi sur les langues la plus importante ni la plus connue au Québec. Or, pour les Québécois anglophones, ça devrait peut-être l’être. La Loi reconnaît les « communautés francophones et anglophones en situation minoritaire » au Canada. Pour ce qui est du Québec – une province où la politique linguistique est à la fois complexe et source de tensions –, la Loi reconnaît effectivement les Québécois anglophones comme une communauté linguistique en situation minoritaire et promet de les appuyer à ce titre. Ainsi la Loi établit un filet de sécurité pour le Québec anglophone. Elle joue un rôle vital – quoique effacé – pour cette communauté. Au cours de cette causerie, nous traiterons de la portée de la Loi pour les Québécois anglophones. Nous rappellerons dans ses grandes lignes l’historique de la reconnaissance du Québec anglophone dans la Loi, et nous proposerons des pistes de réflexion pour l’avenir.

Au fil de ses quatre décennies d’action et d’engagement, la FCFA du Canada a été de tous les débats entourant les langues officielles et les questions constitutionnelles. Cela lui confère un point de vue unique sur l’évolution du respect des droits linguistiques et de la Loi sur les langues officielles. Dès 1977, dans son premier grand manifeste Les héritiers de Lord Durham, la Fédération dénonçait la difficulté pour les francophones de se faire servir dans leur langue. Dans les années qui suivirent, elle a multiplié les appels à la pleine application de la Loi, allant jusqu’à proposer, en 2009, une nouvelle approche à cet égard.

Après cinq décennies à répéter les mêmes constats, la FCFA en est venue à la conclusion que seule une modernisation de fond permettrait de réparer les failles systémiques de la Loi actuelle. La FCFA a choisi de développer elle-même un projet de loi-modèle à cet égard, qu’elle dévoilera et présentera aux parlementaires à la fin du mois de février.

La FCFA souhaite présenter un bref historique de ses interventions au fil du temps dans le dossier du respect de la Loi, présenter les grandes lignes de son projet de loi-modèle et sa vision pour une Loi renouvelée. Les grands changements à la Loi qui seront abordés touchent la gouvernance des LO, la participation des communautés à la mise en oeuvre de la Loi, ainsi que la surveillance et la responsabilité en ce qui a trait au respect des obligations linguistiques.

L’introduction générale de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme pose les bases de deux communautés de langues officielles minoritaires au Canada, ainsi que le principe d’égalité, qui « valorise la notion de minorité non seulement dans l’ensemble du pays, mais également dans chacune de ses régions ». Cependant, la Loi sur les langues officielles issue de la commission ainsi que les structures qui encadrent et appuient cette loi ne reflètent pas une approche fondée sur le principe d’égalité. La communauté anglophone du Québec – ou communauté minoritaire d’expression anglaise du Canada – n’a pas reçu un « traitement généreux » lors de la mise en œuvre de la Loi sur les langues officielles. Cette présentation vise par conséquent : à illustrer l’impact de ce manquement sur la vitalité de la communauté anglophone du Québec; à examiner les raisons possibles de cette situation; et à fournir des recommandations pour établir l’égalité des deux communautés de langues officielles minoritaires, comme prévu par le rapport de la commission, et ce, en actualisant la Loi sur les langues officielles.

Depuis les années 70, les autorités  canadiennes ont mis en place une politique de multiculturalisme  axée sur le respect et la promotion de la diversité ethnique dans la société. Le multiculturalisme est-il ici synonyme de multilinguisme? Au plan juridique, les langues immigrantes jouissent-elles d’une protection? Quel est leur rapport et leur interaction avec la Loi sur les langues officielles et qu’en est-il à cet égard du rôle joué par le Commissariat aux langues officielles? Par ailleurs, les nombres sont essentiels pour la vitalité d’une langue. Le gouvernement fédéral vise, d’ici 2023, à atteindre la cible de 4,4 % d’immigrants francophones à l’extérieur du Québec. Cette proportion varie selon les époques et semble s’appuyer sur la taille de la francophonie hors Québec. Pourquoi ce seuil de 4% qui confine à la minorisation perpétuelle et pourquoi pas 15, 35, ou 50 % compte tenu du rattrapage à faire ? La législation sur l’immigration fixe parmi ses objectifs le développement des communautés de langue officielle. De la même façon, la Loi sur les langues officielles impose aux autorités fédérales le devoir d’appuyer et de promouvoir ce développement. Elle fait aussi dépendre d’un nombre minimal d’individus la prestation de services publics dans la langue officielle minoritaire. Quelle relation doit donc être établie entre ces diverses obligations et quel rôle doit assumer le Commissariat aux langues officielles dans ce domaine?

Je propose une analyse discursive de plusieurs documents-clés portant sur la dualité linguistique canadienne publiés par le gouvernement fédéral depuis le début des années 2000, alors qu’il était déjà question de moderniser la Loi sur les langues officielles. Il s’agira d’effectuer un examen critique 1) des valeurs que ces documents véhiculent, 2) des priorités stratégiques qu’ils établissent pour une meilleure mise en œuvre des objectifs de la Loi, 3) des communautés et groupes visés, 4) de l’évolution des enjeux sociaux, économiques, démographiques, culturels et identitaires, 5) des visées politiques qui les sous-tendent et les orientent.

Mon hypothèse de départ est que les discours fédéraux sur le régime linguistique officiel du Canada sont de plus en plus lestés de tensions – voire de contradictions et de paradoxes – qui découlent de la nécessité, de plus en plus urgente, à trouver une articulation socialement et politiquement viable entre bilinguisme institutionnel et personnel, d’une part, et, de l’autre, entre dualité, diversité, rapprochement, inclusion et, plus récemment, réconciliation. Toute tentative de modernisation de la Loi sur les langues officielles ne pourra éviter de perpétuer les exclusions et assimilations culturelles et linguistiques héritées du colonialisme tant qu’elle ne sera pas en mesure de dépasser le paradigme binaire dans lequel elle se trouve enlisée au nom des valeurs canadiennes fondamentales et d’une identité nationale commune.

Dans l’arrêt Beaulac, la Cour suprême déclarait, en 1999, que le principe directeur en matière d’interprétation des droits et des obligations linguistiques constitutionnels était désormais celui de « l’égalité réelle », obligeant ainsi l’État à prendre des mesures concrètes pour mettre en œuvre les garanties linguistiques.

Une des injustices les plus criantes de notre système actuel est l’absence de reconnaissance de l’égale valeur des versions française et anglaise des jugements des tribunaux fédéraux.

La Loi sur les langues officielles devrait être modifiée pour consacrer le principe de l’égale valeur et de l’égale autorité de la version française et de la version anglaise des jugements des tribunaux fédéraux. Elle devrait également exiger la publication de tous les jugements de la Cour d’appel fédérale simultanément dans les deux langues officielles et celle des jugements des autres tribunaux fédéraux dans un délai raisonnable. Le législateur devrait par ailleurs ajouter aux conditions de nomination des juges de la Cour suprême du Canada l’obligation de maîtriser le français et l’anglais pour garantir le respect des principes d’interprétation des lois généralement admis qui exigent la comparaison des deux versions officielles des lois.

Le Québec doit composer avec l’afflux de nouveaux arrivants, la rétention des immigrants, la migration des jeunes et le vieillissement de la population. Dans ce contexte et dans le cadre du Plan d’action sur les langues officielles 2018-2023, comment concevoir l’avenir des sociétés québécoise et canadienne?

Mon exposé porte sur l’importance de nouer des relations et d’encourager les collaborations entre francophones, non seulement au Québec, mais partout au Canada. Plus précisément, j’entends définir des objectifs communs qui s’articulent autour de la langue et qui unissent les jeunes des communautés minoritaires. Ce travail nécessite de relier les communautés minoritaires d’un océan à l’autre et d’accepter que les jeunes vivent différemment leur identité linguistique. Par ailleurs, il doit faire bonne place aux langues et aux communautés autochtones.

J’aborderai le rôle inédit que doit endosser la Loi sur les langues officielles : susciter l’engagement et la mobilisation des représentants de la nouvelle génération. Tant dans la conduite de ma recherche que dans l’exercice de ma profession, je m’intéresse aux étudiants et aux citoyens des Cantons-de-l’Est, et ce, dans une perspective communautaire, éducative et sanitaire. Il importe d’informer les étudiants sur les lois linguistiques et de promouvoir des programmes d’études inclusifs qui développent l’esprit de civisme et l’engagement des jeunes.

L’angle mort de la recherche en matière de langues officielles fédérales se retrouve dans une boîte noire comme celle théorisée par D. Easton. Certains processus administratifs, aucunement visibles du public ou étudiés, participent néanmoins de l’évolution des politiques linguistiques. Mais rarement a-t-on accès à une vue de l’intérieur du système.

Cette présentation veut remédier à ces lacunes en offrant une prise de vue « intérieure » aux politiques linguistiques fédérales. En s’appuyant sur un savoir pratique acquis au gré de 11 années d’expérience au Commissariat aux langues officielles du Canada et des recherches savantes, nous allons présenter quelques observations analytiques liées à la mise en oeuvre partie VII de la Loi sur les langues officielles.

Nous allons surtout nous attarder à certains processus administratifs. Nous allons aussi porter une attention particulière au concept de mesure positive, aux efforts du Commissariat visant à contribuer au débat public et à la sensibilisation interne auprès des fonctionnaires fédéraux.

Faut-il définir les mesures positives du « centre » dans un règlement ou est-ce que les institutions fédérales elles-mêmes sont mieux placées pour le faire? Quels sont les blocages administratifs qui freinent la mise en œuvre de la partie VII ou les solutions innovantes adoptées qui la catalyse? Est-ce que l’amélioration dépend uniquement du leadership des dirigeants ou d’autres facteurs expliquent-ils le succès des institutions fédérales?

Adoptée en 1969 à la suite des recommandations de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, la Loi sur les langues officielles est perçue à l’époque comme une réponse à ce que cette commission décrivait alors être une des plus importantes « crises » menaçant l’unité du Canada. Quelque 20 ans plus tard, l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés et la crise linguistique engendrée par le Renvoi : droits linguistiques au Manitoba provoqueront une révision en profondeur de cette Loi.

Aujourd’hui, à l’aube du 50^e anniversaire de son entrée en vigueur et plus de 30 ans après sa dernière révision majeure, la Loi sur les langues officielles, et plus spécifiquement la place du français au Canada, semblent encore une fois remises en question.

Quel est l’avenir des langues officielles au Canada ? Éclairé par l’étude menée par le Comité sénatorial permanent sur les langues officielles sur la perspective des Canadiennes et des Canadiens sur la modernisation de la Loi sur les langues officielles, le sénateur René Cormier tentera de répondre à cette question en partageant ses réflexions inspirées du paysage politique actuel et des nombreux témoignages entendus lors de cette étude dont le rapport final sera dévoilé en juin 2019.