432 - L'acceptabilité sociale : mouvements sociaux, démocratie participative et visions du développement

L'acceptabilité sociale s'est imposée dans les argumentaires des acteurs autour de la réponse du public aux grands projets. Cependant, cette notion est mobilisée différemment selon les acteurs et les problématiques, autour de finalités et de postulats rarement explicités. Si sa malléabilité permet l'émergence de différents construits sociaux et alimente un riche débat, elle ouvre aussi la porte à des raccourcis et à la manipulation favorisant un dialogue de sourds et des conflits. Nous présentons les principaux résultats (1) d'un exercice de cartographie du champ lexical et sémantique de l'acceptabilité sociale tel qu'il se déploie dans la littérature afférente et (2) d'une discussion critique, par déconstruction puis reconstruction de douze postulats récurrents dans les discours et les pratiques de certains acteurs de terrain et chercheurs, ciblés au regard de leur influence sur la manière de concevoir l'acceptabilité sociale et d'agir en conséquence ; des biais soulevés et des confusions dont ils témoignent entre postulat, hypothèse et fait démontré. 

Depuis sa création, le BAPE est allé à la rencontre d'un nombre impressionnant de communautés. Au cours des 38 dernières années, des gens, des groupes, des acteurs du milieu nous ont fait part de leurs opinions et de leurs préoccupations quant au développement de leur environnement. Petit à petit, nous avons vu émerger le concept d'acceptabilité sociale. Ce concept est maintenant au cœur de plusieurs de nos mandats.

La présente proposition vise à établir les jalons historiques de l'évolution du concept d'acceptabilité sociale dans le cadre des travaux du BAPE. Trois grandes questions guideront notre réflexion :

1.     Dans quel contexte a-t-on vu émerger le concept d'acceptabilité sociale, sans toutefois le nommer ? De quelle façon le BAPE a-t-il pris en compte le concept à ces occasions ?2.     De quelle façon a évolué le concept d'acceptabilité sociale au cours des années ? Quels ont été les moments charnières de cette évolution, d'un point de vue sémantique et sociologique ?3.     Qu'en est-il aujourd'hui ? Comment la recherche d'acceptation sociale est-elle prise en compte dans les audiences ? Vers quoi se dirige-t-on ?

Ce portrait permettra de poser un regard sur les résistances des populations et leur utilisation du concept d'acceptabilité sociale dans le cadre de différents types de projet et milieux d'insertion.

Enfin, nous tenterons d'identifier les défis auxquels fera face le BAPE dans sa recherche et sa prise en compte du concept d'acceptabilité sociale.



L'acceptabilité sociale est un concept difficile à capturer. Depuis le début des années 1980, on équivaut acceptabilité sociale et modes participatifs de prise de décision. Est-ce que les modes participatifs mènent à l'acceptabilité sociale? Est-ce que la participation de certains acteurs peut mener à l'acceptabilité sociale? Une critique des modes participatifs est qu'elle donne une tribune à une seule partie de la population : celle qui crie le plus fort. Qu'est-ce que l'acceptabilité sociale? Dans quels éléments puise-t-elle ses racines? Pour la définir, il s'impose d'explorer les concepts de légitimité. La légitimité est traditionnellement définie selon trois perspectives : la perspective normative, la perspective sociologique et la perspective légale. Ces trois perspectives semblent insuffisantes pour englober la notion d'acceptabilité sociale. Cette communication propose que le concept de légitimité mixe de David Beetham, comprenant des éléments sociologiques, normatifs et légaux, devrait être un point de départ pour délimiter la notion d'acceptabilité sociale et ses éléments constitutifs.



L'acceptabilité sociale a une dimension normative. Bien que relativement floue la notion reflète l'opposition entre citoyens concernés et citoyens « ordinaires », entre intérêt général et intérêts particuliers. Elle prend forme à l'occasion de la décentralisation et la gestion des risques, conjointement à la catégorie de partie prenante, porteuse des intérêts engagés dans la réalisation d'un  projet industriel. Le concept d'acceptabilité sociale renvoie donc à des intérêts particuliers.

· Quelle est l'articulation entre souveraineté nationale et pratique participative décentralisée (articulation entre instances de décisions publiques locales et instances nationales) ? A quelles conditions l'intérêt général peut-il se décliner en intérêts localisés ?· Est-il possible de définir une notion de démocratie intermédiaire (qui serait fondatrice du principe d'acceptabilité sociale) au regard des principes fondateurs de la démocratie représentative ?· La pratique du « dialogue social » est-elle suffisante pour définir une forme de démocratisation porteuse d'intérêt général ? ou renvoie-t-elle à une problématique en termes de confrontation entre normes privées et  normes publiques ?· Quelle est la place de l'idée d'acceptabilité sociale dans le débat sur les conditions qui fondent le caractère démocratique des processus décentralisés ? Le concept d' « Ordre démocratique » peut-il fonder la démocratie locale ? 

Cette communication a pour objet d'étudier le processus d'acceptabilité sociale à la lumière des théories de l'acteur-réseau (Latour, 1979, Callon, 1986 ; Law & Hassard, 1999), de l'action collective (Olson, 1965) et des choix publics (Buchanan & Tullock, 1962). L'acceptabilité sociale émane des actions socialement construites qui s'appuient  sur les choix et les actions collectives des acteurs confrontés aux logiques opposées  et aux schémas coopératifs multiples. Ceci est de nature à modifier le flux d'autorité et à accélérer le processus du changement social.

Notre recherche s'appuie sur des études de cas et des biographies des acteurs (i.e. entrepreneurs,  entreprises, organisations) dans les pays d'Europe du nord, de l'est et du sud dont les choix et décisions ont visé à accélérer le changement social, à enraciner la démocratie participative, à renforcer  la justice sociale et à assurer le développement économique. Notre étude met également en exergue les contingences politique, économique, sociale et technologique  auxquelles les mouvements sociaux, le mode de développement  et le processus démocratique sont assujettis.  Ceci nous permet de mieux cerner l'origine et l'étendue de l'acceptabilité sociale et son impact sur les mouvements sociaux et la vision du développement. 



Les contestations entourant les projets industriels et d'infrastructures mettent au défi les dispositifs de régulation et de gouvernance des ressources naturelles. Depuis une dizaine d'années au Québec, des mobilisations se forment régulièrement lorsque de tels grands projets font l'objet d'un débat public, que ce soit concernant les procédures décisionnelles ou encore au sujet des impacts environnementaux et sociaux qui en découlent. Le Québec dispose pourtant d'un outil privilégié, la procédure d'évaluation environnementale. Outre l'évaluation faite par les acteurs publics, ce dispositif permet aux différents acteurs concernés de s'exprimer durant des audiences publiques prévues à cet effet afin d'orienter la prise de décision. Malgré ces dispositifs, des conflits se déroulent à diverses échelles, observables tant au sein des processus formels qu'en parallèle. Or, est-il possible d'envisager positivement de tels conflits, au sens où ils forceraient l'évolution de nos cadres de régulation, voire du modèle d'exploitation des ressources naturelles adopté historiquement au Canada? Telle est l'hypothèse mise de l'avant dans un projet de recherche en cours pourtant sur les grands projets énergétiques au Québec. Dans cette présentation, nous montrerons comment les littératures sur les mouvements sociaux et celle plus récente sur l'acceptabilité sociale peuvent offrir un cadre d'analyse complémentaire pour comprendre la structuration et la portée des mobilisations territoriales.



Nous pensons que viser l'objectif de l'acceptabilité sociale en mettant en place les mieux pensés des processus participatifs est une réponse réductrice par rapport au phénomène social observable : « la non acceptabilité sociale » caractérisée par la polarisation des points de vue et les comportements stratégiques de tous les acteurs. 

Nous souhaitons comprendre la non-acceptabilité sociale pour en faire une opportunité à saisir et pas un fléau à éradiquer et nous proposons deux hypothèses :

Le « développement » économique compris comme « croissance » basé sur les progrès techno-scientifiques ne fait plus l'unanimité, le « développement durable » répond mal au malaise social engendré par des désaccords probablement radicaux.  Et les réponses « efficacité économique » et « permission légale » qui animent les « promoteurs » de projets sont d'un autre ordre que les certitudes éthiques et même symboliques qui animent les « opposants ».L'éthique anthropocentrique qui consacre la suprématie de l'homme sur la nature a fait son temps.  Même si elle s'appuie aujourd'hui plus sur l'idée de  bonne intendance que sur celle de domination, elle ne parvient pas à faire bifurquer le système socio-économique vers une relation de partenariat avec la nature.

Prendre en considération ce que signifie la non-acceptabilité sociale nous permettra peut-être de penser une prospérité responsable qui profite aux humains et la nature. 

Dans le domaine des politiques environnementales, la gestion des déchets est marquée par la généralisation de situations de crise et de blocage de la décision publique : conflits et controverses associés à l'implantation d'équipements de traitement des déchets semblent se généraliser dans quasiment tous les contextes nationaux. Les situations dans lesquelles des riverains s'opposent au fonctionnement ou à l'implantation d'infrastructures sont souvent interprétées comme un comportement irrationnel ou la conséquence d'une information insuffisante. Les groupes mobilisés ne reconnaîtraient pas les progrès accomplis par les procédures d'études d'impact, les opportunités offertes par l'ouverture d'espaces de participation et de concertation ou bien le caractère protecteur de normes toujours plus strictes accompagnant le fonctionnement de ces infrastructures. Les pouvoirs publics voient dans ces blocages un déficit d'acceptabilité sociale souvent en relation avec la montée en puissance d'égoïsmes localisés ; pour les riverains l'acceptabilité dépend étroitement de la manière dont est conçue la proximité avec un équipement souvent perçu comme un facteur de risques et d'incertitude. À partir de cas d'étude localisés en France et en Italie, nous montrerons que les conflits sont désormais une modalité à part entière de la production des politiques publiques des déchets dans un contexte de démocratisation de la décision publique : l'acceptation n'est pas un objectif mais un processus à construire.

Au cours des années 2000, des partenariats entre le gouvernement du Québec et la Fondation Lucie et André Chagnon sont signés afin de promouvoir les saines habitudes de vie, la prévention précoce et la persévérance scolaire chez les jeunes. Trois organismes sont créés en mode public-privé, financés à hauteur de centaines de millions de dollars. L'acceptabilité sociale de ce nouveau modèle de régulation sociale au Québec ne va pas de soi. En témoigne l'émergence de controverses, alimentées par les critiques d'acteurs communautaires, syndicaux et politiques, concernant tant la création, le financement que l'action de ces fonds. Malgré celles-ci, aucun débat public ne se structure, au sens d'un échange d'arguments entre les interlocuteurs et d'une montée en généralité de l'argumentation. D'un côté, les critiques se font via des tribunes, parfois anonymes, parfois au nom de coalitions, de l'autre, les partenariats restent aphones, ne se constituant pas comme interlocuteurs publics. Enfin, du côté politique, ces transformations majeures du financement du développement social se font dans un consensus quasi-total.

Notre communication porte sur l'énigme de cette controverse sans débat. Après avoir présenté le cadre de ces partenariats, puis l'émergence de critiques isolées, nous formulerons quelques hypothèses pour expliquer l'absence des conditions d'un débat, en évoquant la structure du champ philanthropique, les rapports de force et les enjeux propres à ces formes de collaboration.



Dès lors que l'acceptabilité sociale devient une condition préalable à l'approbation des projets et que la responsabilité de son atteinte est assumée par les promoteurs, la quête de l'acceptabilité sociale doit être envisagée comme un espace de négociation entre les promoteurs et les multiples parties intéressées. Le principal défi revient alors à prévenir et résoudre les conflits inhérents à la conciliation d'intérêts multiples, variés et souvent contradictoires. La médiation, discipline qui propose un processus de négociation structuré assisté par un tiers, mérite pour cela d'être considérée, au même titre que l'information et la consultation, comme un des dispositifs essentiels de la démarche visant l'acceptabilité sociale des projets.



Les travaux de recherche réalisés sur l'acceptabilité sociale et la participation publique décrivent l'importance d'impliquer le milieu le plus en amont possible, pour maximiser l'apport des parties prenantes. Or dans la pratique, peu de promoteurs, publics comme privés, consultent sur la raison même de leurs projets et les alternatives possibles.

Peut-on réellement parler de démocratie participative si la conception du projet est déjà ficelée, si la justification, la nature, la taille et l'emplacement du projet ne font pas partie des activités de participation? C'est pourtant le cas de nombreux projets, où une seule alternative est présentée au public, basée sur des critères technico-économiques. Sur le terrain, les citoyens remettent en question la justification et la nature d'une part grandissante de projets et de filières.

Bien qu'il y ait plusieurs avantages pour les promoteurs qui choisissent de consulter en amont, il y a aussi de nombreux défis.

Dans ce contexte, Transfert présentera certaines situations terrain du Québec et d'ailleurs visant à explorer les questions suivantes :

Que signifie la consultation en amont et la socio-conception?Quel est le rôle des instances intermédiaires de démocratie dans la socio-conception des projets?Quels changements réglementaires ou institutionnels seraient nécessaires pour inciter les promoteurs à consulter la population plus en amont? Comment créer un environnement favorable?Quels sont les outils à disposition des promoteurs?


Depuis deux décennies, l'industrie minière a développé une nouvelle manière d'établir leurs rapports avec les communautés devant la contestation grandissante de leurs activités étant donné l'importance des impacts socio-environnementaux et des injustices qui leur sont associés. Cette recherche vise à saisir le degré d'avancement de la justice dont est porteuse cette dernière génération de rapports avec les communautés dans la perspective de l'acceptabilité sociale des projets miniers.

Pour ce faire, notre communication met l'accent sur la présentation de la théorie de la justice institutionnelle, théorie développée dans le cadre de notre mémoire portant sur les transformations des pratiques minières. Nous traiterons des différentes dimensions qui composent la justice institutionnelle et la manière dont celles-ci nous permettent de saisir le degré d'avancement vers une plus grande justice dont peuvent témoigner les rapports avec les communautés développées par les entreprises minières. Nous verrons également de quelle manière cette théorie nous permet de mieux comprendre de quelles manières ces rapports permettent ou non de structurer l'acceptabilité sociale de projets miniers. Nous appuierons notre communication par les résultats que nous avons obtenus lorsque nous avons employé ce cadre théorique pour faire l'analyse du cas de la mine Canadian Malartic et de la Corporation minière Osisko.



Il est devenu évident, tant par le discours des élus que par les préoccupations, voir même l'opposition, exprimées par les communautés d'accueil à certain projets de développement, que l'acceptabilité sociale s'impose comme un élément incontournable dans le cadre de tels projets. Malgré la présence croissante de ce concept dans le discours public et politique, l'acceptabilité sociale demeure un concept en développement et qui pourrait bénéficier d'un encadrement concret. Suite au dépôt du livre vert sur l'acceptabilité sociale par le Ministre de l'Énergie et des Ressources naturelles et de l'intention claire du Ministère d'assumer la responsabilité  de déterminer les conditions d'autorisation d'un projet en prenant en compte l'acceptabilité qu'il suscite dans la communauté concernée, il est opportun de considérer l'encadrement juridique des mécanismes de consultation utilisés pour permettre le dialogue entre les parties prenantes et de prise en compte des facteurs d'influence de l'acceptabilité sociale. Il est également pertinent de se pencher sur la manière de définir ce que veut dire l'atteinte d'un consensus au sein de la communauté dans le cadre de projets de développement économique et comment favoriser la résolution de différends entre les différentes parties prenantes.



L'introduction de la notion d'inégalité environnementale en France au début des années 2000 dérive de l'éxigence de justice environnementale apparue aux Etats-Unis, en réponse au constat d'inégalités très fortes marquant des individus ou des groupes face aux dégradations de l'environnement. Cela a conduit les pouvoirs publics à prendre en compte la réduction des inégalités environnementales sur les territoires.

En France, les actions gouvernementales de prévention des risques pour la santé liés à l'environnement s'expriment à travers les Plans Nationaux Santé Environnement (PNSE). Le cadre d'élaboration et de mise en œuvre de ces plans permet d'associer tous les acteurs de la société civile. La caractérisation de ces inégalités, action du PNSE 3, nécessite la construction d'outils opérationnels de diagnostic. L'outil PLAINE (Plateforme d'Analyse des Inégalités Environnementales), développé par l'INERIS, permet ainsi le traitement et la diffusion d'indicateurs mis à disposition du public sous forme d'atlas régionaux.

Dans le cadre du projet Anthropocène, des indicateurs ont été récemment construits permettant la prise en compte des différentes composantes de ces inégalités : d'exposition à des pollutions, d'accès à des aménités environnementales, socio-économiques et de « capabilité », définie comme la liberté réelle dont disposent les individus pour atteindre les différentes dimensions qui composent leur bien-être.



Le partage des bénéfices issus des projets d'hydrocarbures avec les communautés d'accueil est reconnu comme un facteur d'influence de l'acceptabilité sociale. Cependant, de nombreux exemples montrent que l'existence  de  tels  mécanismes  n'entraine  pas  nécessairement  d'amélioration  de  l'indice  de développement humain (IDH) des populations ni de la qualité des services publics (écoles, hôpitaux, etc.). La contribution à l'acceptabilité sociale des mécanismes de partage des bénéfices avec les communautés d'accueil nécessite donc une réflexion sur la méthode. Cette proposition de communication vise à faire ressortir les principaux éléments qu'il conviendrait de considérer  dans  un  régime  de  partage  des  bénéfices  avec  les  communautés  d'accueil  à  partir  des mécanismes  existants  dans  les  juridictions  de  l'Alberta,  Terre-Neuve-et-Labrador,  la  Pennsylvanie,  la Norvège et le Brésil.

Elle invite à considérer ces mécanismes dans une perspective d'équilibre entre une série d'intérêts : 

L'équilibre dans le partage de la rente des hydrocarbures entre des entités publiques et privées ;

  L'équilibre entre une centralisation des revenus et leur partage avec les communautés touchées ;

  L'équilibre entre les logiques « indemnitaire » et « redistributive » de partage des redevances avec les communautés touchées ;

  L'équilibre entre un partage des redevances et des modes alternatifs de compensation ;

  L'équilibre entre une gestion de court et de long terme.



L'expansion rapide de la participation publique a mené à l'émergence d'une nouvelle profession, le professionnel de la participation publique. Son rôle est d'organiser, mettre en œuvre et faciliter des dispositifs participatifs, en échange d'une rémunération. Or, cette offre de service est loin d'être uniforme. Non seulement elle est très diversifiée mais elle fait l'objet de visions très opposées de la manière dont les promoteurs devraient concevoir leurs relations avec les citoyens. L'objectif de la présentation est de cartographier l'industrie de la participation publique au Québec, en montrant comment les dispositifs et les obligations législatives structurent fortement cette industrie. Le marché des controverses a également une influence notable sur l'évolution de la pratique. Cette analyse s'appuie sur une enquête alliant entrevues, analyse systématique des sites web et enquête par questionnaire.



Dans l'œil médiatique et politique, l'acceptabilité sociale veut dire consensus et unanimité.
Les autorités et les promoteurs ont emboîté le pas pour que se cristallise cette conception.
On  suggère  que  quiconque  peut  disposer  d'un  veto  arbitraire,  sans  égard  aux
fondamentaux du projet et au cadre réglementaire ou légal. 
 
Les médias traitent d'un sujet en abordant les deux côtés d'une médaille, sans considérer la
représentativité  démocratique  ou  sociale.  Telle  approche  valorise  l'opposition  des
perspectives dans la représentation du projet et nourrit le conflit.
 
Pertinente  pour  éviter  cette  polarisation  et  bonifier  le  projet  dans  un  échange  serein,  la
démocratie  participative  ne  se  limite  pas  au  grand  forum  et peut  comporter  des  risques
perceptuels. On peut suggérer à tort que les participants ont un pouvoir décisionnel sur le
projet.
 
Il incombe pourtant au promoteur de décider la nature de son projet alors que le BAPE a
l'autorité de l'analyser, d'identifier des ajustements et de recommander ou non un décret
du conseil des ministres pour l'émission du permis. Cela n'a rien à voir avec l'animation d'un
forum citoyen et respecte l'imputabilité démocratique du conseil exécutif.
 
Si la communication et l'écoute crédibles sont nécessaires et rentables durant tout le projet,
la  démocratie  participative  comporte  donc  de  nombreux  pièges.  Surtout,  c'est  le
promoteur qui en est imputable.