409 - Design, mise en oeuvre et gouvernance des politiques publiques de résilience

En juin 2018, Montréal est devenue la première ville canadienne du réseau 100 Resilient Cities à lancer sa stratégie de résilience urbaine. Celle-ci vise, entre autres, à agir pour soutenir une communauté solidaire et sécuritaire. Pour appuyer cet objectif, la participation citoyenne, la bienveillance entre voisins et des mécanismes d’inclusion sont des éléments essentiels qui appuient également la qualité de vie des citoyens et le développement durable des quartiers.

La Ville de Montréal a une longue expérience dans la mise en œuvre d’initiatives qui appuient la socialisation et le verdissement de la ville. Le programme des ruelles vertes, la création d’espaces publics, les réseaux de grands parcs et de jardins communautaires sont autant de lieux qui favorisent la connectivité et combattent l’isolation.

De récentes études démontrent que les liens sociaux entre les citoyens, souvent appelé capital social, peuvent être liés à une plus grande résilience des communautés lors de situation d’urgence. La Stratégie montréalaise pour une ville résiliente cherche à mieux comprendre ce phénomène avec une préoccupation particulière pour ses populations plus vulnérables. En collaboration avec ses partenaires de la collectivité, la Ville de Montréal participe à trois projets de recherche qui sont complémentaires à ses efforts en matière de développement social et de sécurité civile. Ils seront présentés dans un contexte plus large de transition écologique équitable et résiliente.

Les villes sont de plus en plus sujettes à des stress (changements climatiques, pauvreté) et chocs (terrorisme, évènements climatiques extrêmes), ce qui les pousse à se tourner vers le développement de la résilience. Un aspect important de ce développement est le capital social, qui représente l’ensemble des ressources sociales offertes par une communauté de citoyens et qui permet une bonne réaction de la population aux évènements imprévus.

Cette communication présentera les résultats d’un projet de recherche-action au sujet du capital social engendré par le programme d’engagement environnemental C-Vert du YMCA Québec pour les jeunes de 14 à 17 ans dans plusieurs quartiers de Montréal.  Le projet a permis de développer une méthodologie afin de mesurer le capital social chez les jeunes au début et après 7 mois de participation au programme d’engagement environnemental C-Vert et d’en quantifier les effets. Les mesures sont constituées d’une combinaison de données quantitatives recueillies par questionnaire (avant et après) et de données qualitatives obtenues à partir d’observations sur le terrain. Nous discuterons également des mécanismes du programme qui permettent de développer les différentes composantes du capital social. Cette étude est menée par le Cité-ID Living Lab, en collaboration avec la Maison de l’innovation Sociale (MIS) et le Bureau de la résilience de la Ville de Montréal.

Le capital social est un déterminant important de la résilience d’une communauté face aux évènements catastrophes (Aldrich, 2012; Aldrich & Meyer, 2015). Il est défini comme l’ensemble des caractéristiques de l’organisation sociale tels que les réseaux, les normes, et la confiance, qui facilitent la coordination et la coopération dans l’optique du bien collectif (Putnam, 1995). Ce projet vise l’augmentation du niveau de préparation des citoyens aux évènements catastrophes et le développe ment de réseaux, à l’échelle locale. Pour se faire, le Cité-ID mène une recherche-action en collaboration avec le Bureau de la résilience de la Ville de Mont réal, la Maison de l’Innovation Sociale et la Coopérative de solidarité Transition NDG (TNDG).
L’objectif de cette communication est de présenter les résultats de la recherche-action visant à soutenir TNDG dans l’élaboration d’ateliers de sensibilisation à la préparation d’urgence et sur le capital social. Nous présentons d’abord les résultats d’un questionnaire sur le capital social distribué au sein du quartier NDG auprès de 400 répondants. Ensuite, nous présentons les résultats de nos analyses qualitatives sur les effets des ateliers et le capital social des participants. À l’issu de cette étude, nous aurons développé une meilleure connaissance des mécanismes de collaboration public-privé-citoyen, des bonnes pratiques pour la sensibilisation aux situations d’urgence et l’augmentation des liens au sein d’une communauté.

Malgré un historique chargé en interventions post catastrophes et les apprentissages réalisés, certaines gestions ayant subi des événements catastrophes réussissent bien à passer cette épreuve (Japon 2011), alors que d’autres présentent des ratés importants (Katrina aux États-Unis, 2005) et que certaines sont connaissent des échecs (Haïti 2010). Dans ce contexte, nous mobilisons le paradigme de la perspective territoriale pour aborder la problématique de la vulnérabilité et de la résilience face aux catastrophes naturelles. Cette approche met moins l’accent sur l’état dans lequel se trouvent les personnes concernées par un événement que sur les processus qui provoquent cet état.

Les notions de causalité territorio-développementale et de responsabilité des acteurs impliqués fournissent un contexte propice à une bonne ou à une moins bonne application des procédures entre les institutions locales et celles situées à l’international. Ces facteurs joueraient un rôle clé dans la capacité de résilience aux catastrophes naturelles.

À des fins démonstratives, nous aborderons la municipalité de Kamaishi frappée par le Grand Tohoku en 2011. Cette étude de cas permettra de documenter le travail réflexif sur l’implantation de mesures post-catastrophes par la municipalité, un centre de recherche et le corps enseignant local. La réflexivité post-catastrophe et l’effort de codification par les acteurs concernés ont permis de bonifier très positivement les mesures de prévention.

Au printemps 2017, des inondations d’une ampleur exceptionnelle ont touché 291 municipalités québécoises et inondé près de 5300 résidences. Selon Ouranos (2018), « les inondations sont un phénomène récurrent pour la province et correspondent au principal aléa occasionnant des impacts sociaux, environnementaux et économiques dont les coûts et conséquences sont supportés par l’État et la société ». Pour renforcer la résilience des collectivités face à ce risque, il est primordial d’effectuer des retours d’expériences. Cette présentation repose sur un projet de recherche-action, mené avec le ministère de la Sécurité publique, visant le développement d’une méthode de retour d’expérience spécifique aux inondations et au contexte québécois. La méthode porte sur les quatre dimensions de la sécurité civile : prévention, préparation, intervention, rétablissement. Puis, la présentation s’attarde aux résultats d’une étude de cas concernant la reconstruction post-inondation dans une municipalité. Dans cette étude, les impacts de la mise en œuvre de la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables (PPRLPI), du Décret 777-2017 et de la planification et règlementation d’urbanisme sur la reconstruction du territoire sont analysés. Les points de vue des sinistrés et des acteurs locaux sont rapportés. Les conclusions apportent une réflexion sur le contenu et la mise en œuvre des politiques publiques encadrant la gestion du risque d’inondation en urbanisme.

Les changements qui accompagnent nos sociétés, qu’ils soient d’ordre sociologique ou plus globaux tel que le réchauffement climatique, génèrent un questionnement sur l’évolution des organisations. La résilience et les systèmes de réponse opérationnelle et de gestion des crises sont impliqués dans cette considération.

D’une part, la marche du progrès pousse à s’intéresser aux systèmes innovants et aux nouvelles technologies. Certaines, identifiées comme étant « de rupture », viendraient en remplacement des anciens usages améliorer les systèmes actuels. L’objectif étant de mettre à profit les adaptations induites dans un processus d’amélioration de la performance des secours.

D’autre part, le concept de rupture technologique doit interroger sur la capacité pour un système donné à supporter une évolution technologique majeure. En effet, si l’on peut qualifier de technologie de rupture, une technologie qui efface la précédente de manière irréversible, peut-on considérer comme en rupture technologique la technologie qui dépasserai la capacité d’adaptation du système dans lequel elle s’intègre ? De l’abandon des usages, à l’absence d’acceptabilité sociale ou encore une désorganisation structurelle face au changement ?

De l’expression d’une doctrine opérationnelle à l’aide à la prise de décisions, ces technologies paraissent devenir indispensables dans un proche avenir. Il s’agit pour le décideur politique de répondre à un enjeu stratégique dont la clé semble être l’anticipation.

La notion d’expérimentation de gouvernance climatique est utilisée pour réfléchir au développement de stratégies qui intègrent l’incertitude environnementale et les variabilités locales (Bulkeley et al., 2015). Pour les auteurs qui en font la promotion, l’expérimentation est à la fois une approche et un processus qui favorisent les apprentissages écologiques (Loorbach, 2007; Berkes et al., 2015). Les expérimentations de gouvernance auraient ainsi le potentiel de faire apparaître des pratiques en faveur de la résilience du milieu et de servir à la construction d’un référent commun pour faire face aux changements climatiques.

À Saint-Raymond, le Comité Rivière (CR) correspond à plusieurs égards à une expérimentation de gouvernance climatique (Cloutier et Demers, 2017). Il constitue un cas intéressant pour réfléchir aux mécanismes favorables à la diffusion d’idées, au transfert de savoirs, aux débats qui sous-tendent les interactions entre les citoyens, les experts et les gestionnaires. Quels apprentissages font les acteurs sociaux et les décideurs? Quel rôle joue l’organisme de bassin versant CAPSA? De quelle façon le CR parvient-il à dépasser la volonté primaire d’une action visible et structurelle? En utilisant le cadre théorique des expérimentations, la présentation tentera de fournir quelques réponses à ces questions.

La résilience, en tant qu'objectif politique et paradigme organisationnel, est considérée comme une rupture radicale de l'approche de gouvernance traditionnelle où les stratégies de commandement et contrôle sont utilisées pour atteindre des objectifs politiques prédéterminés dans un environnement relativement stable (Bourgon, 2009). Quant à elle, la résilience repose sur des principes comme la «flexibilité» et la «réactivité» et devrait, par conséquent, s’accompagner de transformations profondes en matière de politiques, de procédures et de structures administratives.

À l’échelle locale, il est nécessaire de mieux comprendre en quoi l’adoption de la résilience, en tant qu’objectif politique, modifie la manière dont les villes sont organisées et élaborent leurs politiques. Sans un certain degré de changement dans l’organisation des administrations, la résilience pourrait s’avérer un engagement essentiellement rhétorique ayant peu d'impact réel.

L'objectif de cette communication consiste à proposer un cadre conceptuel pour analyser la transformation de la gouvernance urbaine multipartite pour développer la résilience urbaine. Nous nous intéressons plus spécifiquement à la manière dont les administrations publiques gèrent la coexistence entre la rigidité des processus et les capacités de réactivité et de flexibilité. Ce cadre conceptuel est axé sur les capacités des administrations publiques pour établir les objectifs et les moyens des politiques.