424 - Vers un urbanisme rural et durable? : approche comparative des pratiques territoriales au Québec, en Suisse et en France

Cette contribution introductive présente les spécifiités de la planification des espaces ruraux à travers l'exemple suisse et selon 3 entrées :

Historique. Pour remettre en contexte la nature des régulations propres à l'aménagement du territoire dans les zones rurales, deux mesures prises dans les années 1960, dans deux cantons différents, et qui sont parmi les toutes premières à l'échelon national, sont évoquées avant de revenir à l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire de 1979 qui oblige toute commune de Suisse – rurale ou urbaine – à définir une zone à bâtir et une zone agricole distinctes. Dans bien des cas, l'aménagement a entretenu une représentation qui lui attribue le rôle du « gendarme » qui restreint les droits à bâtir des propriétaires.

Architecture institutionnelle. Il s'agit ici de documenter les relations particulières qu'entretiennent entre elles les politiques fédérales liées à l'agriculture et à l'aménagement du territoire et de montrer comment et pourquoi se succèdent des moments où leurs intérêts convergent ou divergent.

Juridique. La question porte plus spécifiquement sur la question de la constructibilité des zones à bâtir et des zones agricoles en insistant notamment sur les changements qui interviennent depuis les années 1990, en liaison avec l'émergence de l'agriculture multifonctionnelle et d'autres attentes liées à la gestion des dangers naturels, la production énergétique, la crise du logement, notamment.

L'analyse du volet des documents d'urbanisme exposant la justification des choix effectués par la commune, ainsi que la partie réglementaire de ces documents, nous semble constituer un point d'observation particulièrement riche pour rendre compte des enjeux soulevés par ce colloque. Le matériau sur lequel s'appuie cette étude est ainsi constitué de 175 documents d'urbanisme collectés en région Ile-de-France et en région Provence-Alpes-Côte d'azur, documents élaborés sur une période allant de 2000 à 2012. Sur l'ensemble des zones d'étude, la totalité des zonages et règlements du territoire communal a été analysée, qu'il s'agisse des zones urbaines, à urbaniser, agricoles ou naturelles. Par ailleurs, nous avons intégré à notre analyse des éléments d'analyse des évolutions : l'état des zonages et de la réglementation du document actuellement opposable a été comparé avec la situation préexistante dans la commune concernée.??

Alors qu'une maîtrise économe de la consommation des espaces agricoles et naturels est une des missions assignées par le droit français aux documents d'urbanisme, les mécanismes de de l'urbanisation tels qu'on peut les observer au niveau communal suivent encore très souvent une trajectoire inverse, productrice d'étalement urbain et de consommation de terres agricoles.

Au Québec, la protection de l'eau souterraine est un enjeu ayant récemment pris beaucoup d'importance pour l'aménagement du territoire. La production de données sur cette ressource a engendré, chez les intervenants en aménagement du territoire, un questionnement par rapport à la responsabilité de la protection de l'eau souterraine et aux mécanismes qui permettent de la mettre en œuvre. Il apparaît que, même si certains outils législatifs peuvent déjà servir à la protection de la ressource, de nombreux obstacles persistent. Entre la volonté du gouvernement de protéger la ressource et les attentes des gestionnaires du territoire par rapport à l'intégration des nouvelles données dans les plans d'aménagement, on perçoit un décalage. Dans les années à venir, des politiques publiques encadrant la protection de l'eau souterraine devront être élaborées.

Les territoires d'intensification agricole sont largement reconnus pour être confrontés à des problèmes environnementaux récurrents et à l'uniformisation des paysages. Les agriculteurs, en diminution constante, ne peuvent également plus y soutenir le dynamisme démographique des communautés. Ainsi, alors que plusieurs communautés rurales de ces zones d'intensification sont à proximité de la métropole de Montréal, certaines sont marquées par la dévitalisation. Il y devient donc urgent de redynamiser le territoire agricole de manière à ce que l'agriculture puisse davantage participer au dynamisme des communautés rurales. Alors que l'aménagement du territoire agricole a longtemps été le parent pauvre des pratiques aménagistes au Québec, depuis 2008 de nouvelles démarches concertées portées par les acteurs de l'aménagement émergent. C'est notamment le cas des Plans de développement de la zone agricole (PDZA) et du projet Paysages maskoutains. Comment s'y prend-on pour mettre en œuvre ces démarches? Quels ont été les moments forts de concertation? Quelles sont leurs retombées? Quelles difficultés rencontrent-elles? Sur la base de ces questions, cette présentation propose une analyse de ces démarches concertées d'aménagement des territoires d'intensification agricole au Québec. Elle repose sur une analyse de 3 PDZA et du projet Paysages maskoutains réalisée à partir d'analyse de contenu et d'entrevues semi-dirigées avec les intervenants.

Le « wind rush », au Québec comme ailleurs, a réduit largement la question de l'implantation des parcs éolien à celle, simpliste, des résistances locales. Cette perspective rejaillit sur la planification territoriale, qui garde une assez mauvaise image dans la littérature sur les activités éoliennes. Or, l'enjeu de la planification dépasse ces problématiques unilatérales parce qu'elle remplit un rôle nécessaire de gestion des tensions entre les usages différents de la ressource ou de l'espace. Dans cet esprit, après avoir posé le contexte général de la planification territoriale au Québec dans les espaces ruraux, nous reviendrons sur un conflit qui, dans l'Est-du-Québec, a bien illustré les difficultés des communautés locales à faire face aux implications pour leur territoire des nouvelles activités éoliennes. Car, bien que volontiers associé aux nouveaux impératifs du développement durable, l'éolien aborde les territoires sur un mode technique qui n'offre guère de prise aux efforts locaux de négociation ou d'aménagement. Il en a résulté un conflit profond et durable autour de la planification d'un parc éolien, qui a mis en jeu non seulement le projet de parc lui-même mais aussi le contrôle politique et technique de la municipalité sur son espace et son aménagement. Dénoué dans la douleur et l'ambiguïté, ce conflit illustre la faiblesse des instruments locaux de planification face aux logiques spatiales de la politique éolienne au Québec.

Depuis plus d'une décennie, le législateur français émet à destination des communes des injonctions croissantes à la mise en oeuvre d'une planification plus durable de leur territoire. Celles-ci se traduisent essentiellement dans l'enjeu de réduction des zones à bâtir, de protection du foncier agricole et des espaces naturels. Pourtant, la dynamique d'artificialisation des sols ne semble pas faiblir dans les espaces ruraux et périurbains. Trois griefs sont alors invoqués pour expliquer cette situation dans les petites communes rurales : la forte proximité sociale entre élus et propriétaires, la faiblesse de l'ingénierie territoriale et la faible pertinence des enjeux de limitation de l'étalement urbain à l'échelle d'une commune de taille restreinte. En guise de réponse, la révision actuelle du Code de l'urbanisme prévoit de transférer la compétence d'élaboration des plans locaux d'urbanisme, principaux outils de planification des sols, des communes à l'échelon intercommunal. Après avoir exposé succinctement les processus d'élaboration des plans d'urbanisme, nous mettrons en évidence, sur la base de trois études de cas dans l'Est du territoire national et dans une approche prospective, en quoi les évolutions vers une planification spatiale intercommunale constituent une réponse très attendue, mais néanmoins partielle, aux enjeux soulevés par la question d'un urbanisme durable et local.

Cette communication s'appuie sur l'analyse comparée de deux territoires ayant déclinés dans leurs outils de planification respectifs le concept de trame verte et bleue (TVB) : les schémas de cohérence territoriale de Montbéliard et de Tours (France).

Notre démarche consiste à examiner les conditions et conséquences du transfert d'un concept écologique théorique en un dispositif de planification opérationnelle des enjeux de biodiversité. S'appuyant sur des connaissances hétérogènes et des savoir-faire méthodiques, la définition cartographique des continuités écologiques constitue un point de passage obligé des démarches de déclinaison locale de la TVB. Or, nous montrerons qu'en dehors de cette représentation technique, d'autres formes de connaissances sont nécessaires aux décideurs pour appréhender le concept de TVB sur leur territoire et le transposer dans la planification.

Notre attention se portera sur les attentes que portent les élus ruraux à l'égard de la TVB : sont-elles conformes à celles formulées par les acteurs de la mise en œuvre de la TVB (État, Région), et quelle est l'utilisation formelle de cette dernière dans leurs projets d'aménagement ? Par ailleurs, notre analyse s'intéressera aux outils intermédiaires produits en amont et destinés à éclairer l'exercice de planification, ainsi que les acteurs vecteurs de cette traduction du scientifique vers l'action.

Processus d'organisation de la réflexion et de l'action, la gestion du territoire réfère à l'ensemble des tâches entourant la valorisation de l'espace géographique. Dans ce cadre, la planification contribue par la génération d'information et d'idées à l'ajout de rationalité à cette décision collective. Un ensemble de raisons converge pour donner aux territoires une place privilégiée dans les stratégies de planification. Parmi celles-ci, le maintien de l'harmonie sociale prescrit l'usage d'approches de planification d'inspiration socioconstructiviste qui favorisent la validation en temps réel du modèle décisionnel. Ceci est particulièrement requis pour le territoire agricole dont la nature plurifonctionnelle traduit une juxtaposition d'usages du territoire, souvent conflictuels en fonction des perceptions entretenues par les acteurs. Pour cette raison, la planification en milieu rural doit considérer trois entrées : l'existence d'un capital naturel convoité en vertu de motivations diverses par les groupes endogènes et exogènes d'acteurs; l'existence de systèmes de perception disparates motivant les croyances et les intentions des acteurs sur les finalités de leur territoire; l'existence d'attentes sociétales plus générales sur les aménités territoriales. Cette composition de l'environnement de planification définit une situation multipréférence et multiacteur justifiant l'usage d'outils d'information et de négociation adaptés à la complexité socioécologique du système.

Cette présentation propose une trame commune d'analyse comparative des différents cas d'études sur le volet processus et procédures de planification des espaces ruraux. Elle est complémentaire de la présentation de Florent Joerin, Geneviève Cloutier et Jean-Philippe Waaub qui porte sur l'analyse comparative des outils et des instruments d'aide à la décision au sein de ces démarches.

Cette présentation propose également un court résumé des deux contributions intégrées au projet "planification des espaces ruraux" qui ne sont pas présentées dans cette conférence : 1. Le cas de la renaturation des rivières en Suisse et en France ; 2. Le cas de la planification de zones d'activités dans les espaces ruraux et périurubains helvétiques.

Dans un contexte où les villes gagnent régulièrement en importance, notamment dans leurs dimensions démographiques et politiques, l'attention portée aux territoires ruraux apparaît très modeste. Or, les défis auxquels sont exposés les territoires ruraux sont tout aussi complexe, mais de nature différente, que ceux qui sont le propre des milieux urbains. Même si bien intentionné, le réflexe consistant à transposer en milieu rural des approches et des outils conçus dans et pour des milieux urbains présente certainement une efficacité limitée. Cette communication propose un cadre d'analyse permettant de saisir les particularités de l'aide à la décision dans les milieux ruraux afin de mettre en évidence leurs besoins spécifiques.