469 - Espaces ouverts des agglomérations urbaines : constructions territoriales, régulations et dynamiques de gouvernance métropolitaine

Les territoires agricoles périurbains ont longtemps appuyé des fonctions importantes pour la ville. Toutefois, un des courants de la recherche antérieure traitait les conflits et les tensions entre l'agriculture et l'urbanisation. Ceci a eu une influence significative mais partiale sur l'aménagement territorial jusqu'au années 1990, pour deux raisons : 1) on a cru que la séparation entre agriculture et ville était essentiel, et 2) de nombreuses recherches ont ignoré le rôle primordial des agriculteurs et leurs familles qui gèrent les activités agricoles dont dépend la protection à long terme des territoires agricoles. Paradoxalement, parmi les conséquences souvent constatées sont le développement urbain de certaines terres agricoles périurbaines «protégées », la perte de fonctions importantes pour les citadins et la non reconnaissance du fait que la cohabitation de l'agriculture et du non agricole peut réduire la vulnérabilité de certains territoires agricoles périurbains. Par contre, des changements sont en cours dans les méthodes et les nouvelles conceptualisations mènent à la ville (plus) intégrée de demain. En utilisant des exemples de la France et du Canada, on mettra l'accent sur l'importance d'une activité agricole dynamique pour appuyer les fonctions non agricoles des territoires agricoles périurbains et comment utiliser le développement local pour y arriver en misant sur la multifonctionnalité de ces territoires et la mobilisation des citadins.

Le terme « espace ouvert » s'affirme aujourd'hui en Europe, alors qu'il est délaissé en Amérique du nord. Nous proposons de montrer que cette affirmation résulte du regain d'intérêt pour la matérialité de l'espace urbain et de l'inadaptation des termes fréquemment utilisés (nature, campagne, paysage) pour la caractériser. Elle s'exprime à travers trois principaux aspects :

1- La matérialité est imposée par la forme étalée de la ville contemporaine générant l'imbrication d'espaces bâtis et non bâtis. La multiplication des oxymores (ville-nature, ville-campagne, etc.) cherche à traduire cette réalité sans totalement abandonner les références à la ville et à la non-ville. L'usage du terme espace ouvert permet de dépasser les frontières de l'urbain et du rural en assumant la prédominance de l'urbanité.

2- Le terme « espace ouvert » émane de la pensée urbanistique. Trois figures jalonnent son processus de construction : le parc urbain, le panorama et l'infrastructure verte. Cette dernière figure acquière une nouvelle dimension, dans le contexte de l'injonction à la durabilité et le mouvement d'écologisation, qui donne un nouveau poids à la matérialité et aux propriétés physiques des espaces ouverts.

3- L'espace ouvert fait référence à la matérialité du foncier ; principale dimension à laquelle se confronte tout projet territorial. Elle impose de comprendre la diversité des fonctions, usages et statuts d'un espace et suscite la collaboration d'acteurs diversifiés.

Les espaces ouverts des agglomérations urbaines constituent des formes d'organisation de l'agriculture répondant aux nouveaux enjeux de maitrise de l'étalement urbain, de sécurité alimentaire, de multifonctionnalité, …. En nous appuyant sur des études de cas dans la périphérie clermontoise (Auvergne, France) et dans la plaine de Pise (Toscane, Italie), nous nous interrogeons sur les modèles de développement qui valorisent de tels espaces. La grille des « configuration socio-spatiales » représente les modalités d'interactions entre Acteurs x Activités x Espaces ; elle modélise les relations à l'espace que les acteurs entretiennent pour leurs activités et la façon dont ils se coordonnent entre eux pour des actions collectives ancrées dans le territoire. L'itinéraire méthodologique combine analyse de l'espace et des relations sociales pour identifier les leviers de développement de l'agriculture dans les territoires périurbains. Cette approche révèle les formes d'organisation observables et le potentiel de développement de nouveaux projets dans le territoire. Elle interpelle les politiques publiques de gestion de ces espaces ouverts et les modalités de gouvernance territoriale.

La littérature scientifique a montré les impacts de l'étalement urbain sur les espaces agricoles métropolitains. En effet, le processus de suburbanistion se manifeste par une dispersion de la population et de ses fonctions urbaines au delà des limites de la ville centrale. Il y a en conséquence des changements importants dans le paysage avec des développements résidentiels, l'apparition de parcs industriels, de centres commerciaux etc. Cependant, il y a depuis le début du présent millénaire une expansion de l'espace commercial qui est particulièrement marquée à la périphérie métropolitaine de Montréal. Cette expansion se fait exactement à la limite de la frange agricole où les tensions persistent toujours mais cette fois-ci avec une ampleur inégalée. En effet, le processus de métropolisation s'est poursuivi avec un développement urbain important à la périphérie métropolitaine et même au-delà. Les objectifs de cette communication sont d'une part, de présenter une synthèse du phénomène d'agglomération de l'espace commercial de la région en montrant la logique organisationnelle derrière la structure commerciale du territoire de la RMR de Montréal et d'autre part, de montrer l'évolution de l'espace agricole par l'examen exhaustif de toutes les demandes de modification de la zone agricole déposées auprès de la CPTAQ entre janvier 2000 et août 2009. Enfin, le dernier objectif est de proposer une modélisation empirique de l'interface agricole commercial-agricole.

La cartographie des espaces agricoles de la ville et l'étude de leurs fonctions par des entretiens compréhensifs auprès des acteurs impliqués, agriculteurs, jardiniers citadins, représentants des collectivités territoriales et des organismes socio-professionnels, nous a permis de mettre en évidence des dynamiques foncières contraires. L'agriculture professionnelle sur foncier privé recule peu à peu, alors que des formes qu'on pourrait qualifier de nature agricole, comme les jardins familiaux et partagés dont la plupart ont été récemment créés par la Ville, et des formes d'agriculture publiques, agriparc et réserves foncières destinées aux agriculteurs, sont en émergence. Ce double mouvement foncier pourrait constituer les prémisses d'une nouvelle façon de penser l'agriculture dans la ville, en lien avec sa dimension de protection de la biodiversité et de nature plébiscitée par la Ville et par les citadins. Dans une optique de ville durable, elle peut ainsi trouver une place au cœur des villes. Si elle y est soumise à la pression exercée par l'urbanisation, elle peut être préservée pour partie grâce aux différentes fonctions qu'elle assume. Montpellier, 8ème métropole française et capitale française 2011 de la biodiversité, comprend encore de nombreuses terres agricoles à l'intérieur de son périmètre communal. Ces terres sont soumises à une forte pression foncière en raison d'une croissance démographique soutenue.

La vague d'urbanisation qui s'est emparée des pays du Tiers monde depuis un passé récent n'a pas épargné la ville de Thiès. Celle-ci a vu tour à tour sa population croître intensément et son espace s'étendre de manière fulgurante en peu d'années.

Cette forte expansion urbaine s'est longtemps faite sans une réelle prise en compte des intérêts des ruraux, de leurs espaces agricoles et des espaces «naturels» (prairies et brousses)et comporte ainsi des conséquences négatives manifestes sur la société et le milieu.La plupart des paysans, non informés et n'ayant pas les moyens de faire immatriculer leurs terres en validant leurs droits ancestraux, se retrouvent dépossédés de leur unique bien qu'est le foncier. Ce sont ainsi chaque année, des centaines d'hectares qui sont lotis et transformés en aménagements bâtis.Ces paysages environnants «naturels» ou «campagnards» de la ville, sont intimement et depuis longtemps imprégnés d‘urbanité et investis par des intérêts citadins [Dorier-Apprill, 2006].

Aujourd'hui, les autorités citadines thiéssoises sont contraintes de plus en plus de compter avec ces stratégies dans la gouvernance et les politiques publiques urbaines.

Ce travail traite des choix effectués actuellement en Corse par les acteurs territoriaux en matière d'aménagement de l'espace et de stratégies foncières, ainsi que de leurs impacts sur les dynamiques des espaces ouverts. La discussion s'appuie plus spécifiquement sur l'exemple du pays ajaccien, territoire périurbain où les espaces naturels et agricoles subissent une forte pression urbano-touristique. Après avoir resitué le terrain et les enjeux d'aménagement, nous revenons sur les jeux d'acteurs locaux, notamment à travers l'analyse des processus de concertation d'Assises du foncier et du Logement et d'Assises du Littoral menés en 2010-2011 par la Collectivité Territoriale de Corse. Ayant fourni appui méthodologique et expertises à la CTC dans le cadre de l'accompagnement de ces démarches par l'Université de Corse, nous avons en effet pu suivre l'ensemble des ateliers et débats. Une attention particulière est portée aux emboîtements des niveaux d'organisation et des échelles d'observation et d'analyse (région, intercommunalités, communes), et aux spécificités insulaires et institutionnelles propres à la Corse. En ce sens, la dernière partie s'attache à analyser plus finement une mesure particulière : la proposition d'instauration d'un statut de « résident-citoyen Corse » et ses conséquences socio-spatiales.

La question foncière occupe aujourd'hui une place centrale de la gouvernance des espaces périurbains, et l'action publique se pose souvent en termes de maitrise du foncier. Elle renvoie dès lors à la question de la propriété. A partir de travaux conduits sur différents terrains en France, la présentation vise à préciser les contours de cet acteur multiple et complexe qu'est le propriétaire foncier, et les déterminants de ses choix.

Sur chaque terrain, une typologie a fait apparaitre une grande diversité de « profils » de propriétaires. Chaque type distingué rassemble les propriétés présentant des caractéristiques proches susceptibles d'interférer avec les modalités de gestion de leur patrimoine par les propriétaires. Complétant cette approche, des enquêtes auprès de propriétaires ont permis de les caractériser, de connaître leurs parcours personnels, familiaux et professionnels, d'éclairer leurs motivations, leurs projets et leurs pratiques de gestion. L'objectif est de cerner la logique propre à chacun. Dans l'ensemble, ces enquêtes confirment la prédominance des logiques individuelles de la part des propriétaires. Elles permettent néanmoins de relativiser certaines idées les concernant. L'analyse nous suggère également une caractérisation des logiques des propriétaires à l'articulation entre « être », « avoir » et « faire » faisant écho aux différentes dimensions, patrimoine, capital et outil de travail, que contient la propriété foncière.

Depuis 1936, la tenure de la terre au Mexique est caractérisée par la nette division entre la propriété privée et la propriété sociale (communautaire) que l'on retrouve sous la forme d'ejido et de tierras comunales. Ces deux types de tenure sociale de la terre ont des caractéristiques issues des systèmes de régulation espagnol et aztèque. L'une des caractéristiques les plus importantes est le fait que ce type de tenure de la terre soit à la fois composé de parcelles individuelles dédiées exclusivement à l'exploitation agricole et d'ares consacrés à l'utilisation communautaire (p. ex. terre à bois, zones de pâturage, chasse de petits animaux, etc.). La propriété sociale a été un bien non-négociable ni transférable jusqu'au le 6 janvier 1992, date à laquelle des modifications ont été apportées à la Constitution mexicaine. Selon les autorités fédérales, la commercialisation de la propriété sociale avait pour but de rendre plus efficaces les systèmes productifs du secteur primaire et plus spécifiquement de l'agriculture, ainsi que d'encourager la conservation de l'environnement. À partir de ce contexte, notre recherche analyse les effets sociaux et environnementaux sur deux communautés agricoles et paysannes autochtones. Il s'agit des municipalités d'Axtla de Terrazas et de Tampacan dans la région de la Huasteca de l'État de San Luis Potosí au nord du Mexique.

Le mode d'occupation des sols et de construction montre le règlement de l'organisation spatiale des villes. A cause de l'augmentation de la consommation des espaces avec la limitation des espaces potentiels, Téhéran est confronté à l'étalement urbain et l'empiétement sur les espaces ouverts et les périphéries urbaines. La plupart des observations montrent le rôle définitif des politiques d'occupation du sol sur la variation des prix du terrain et du logement. Cette recherche a mis en cause les effets des cadres d'intervention sur les espaces ouverts et la règlementation d'occupation du sol sur la variation du prix des espaces ouverts et des logements construits dans la ville de Téhéran en Iran. La ville de Téhéran est confrontée par les problèmes comme la spéculation foncière et les intérêts paradoxaux des différents acteurs que chacun veut faire valoir ses intérêts. Téhéran, comme la capitale économique et politique du pays, joue un rôle principal dans le processus du développement national en ayant des potentiels énormes pour attirer la population ainsi que les capitaux. Une telle situation intensifie l'étalement urbain irrégulier, spéculation foncière, destruction des jardins et des espaces agricoles et les conflits entre différents acteurs. En appliquant les méthodes quantitatives nous allons vérifier la relation entre les cadres politiques d'intervention et d'occupation du sol et la variation des prix du terrain et du logement à Téhéran.

La notion de sociotope, forgée par l'urbaniste suédois Alexander Stahle, invite à repenser la prise en compte des espaces ouverts dans l'aménagement des villes. Dans ce domaine, la méthode d'analyse des sociotopes consiste en un protocole relativement sophistiqué associant approches quantitatives et qualitatives. L'innovation réside dans son intégration au processus de planification urbaine en repérant les espaces stratégiques à ménager, ceux auxquels les habitants sont le plus singulièrement attachés, et en les intégrant, avec les pratiques sociales qui y sont associées, dans les documents et outils de planification urbaine. La méthode initiée en Suède est en cours d'expérimentation dans une commune périurbaine et littorale de l'agglomération de Lorient en Bretagne. Elle vient enrichir et complexifier, sur ce territoire soumis à de fortes pressions foncières, une réflexion déjà initiée autour de l'intégration d'une trame verte et bleue aux documents de planification. Ainsi cette méthode renouvelle-t-elle la problématique de la prise en compte par les différents acteurs en présence de la complexité des espaces ouverts, des valeurs et des pratiques qui y sont associées. Cette méthode, en cours d'appropriation par les acteurs, semble pouvoir favoriser une rupture souhaitable avec une vision disjonctive des espaces ouverts : valeur écologique/valeur agricole/valeur sociale.

Une politique de trames vertes mise en place vise ainsi à agir sur la matérialité des paysages, constituant ipso facto un lieu de vie; se pose alors la question de leurs perceptions et autres attentes. Le territoire urbain résulte en effet de la complexité des préférences individuelles et collectives, des choix d'aménagement guidés par un optimum sociétal, et de l'existant, pouvant permettre une recomposition urbaine à la fois sociale, environnementale et fonctionnelle. Cette complexité idéelle permet également de s'interroger sur le territoire urbain en termes d'optimalité des décisions politiques : quels seraient, dans une perspective multi-échelles, les éléments structurants susceptibles de mobiliser l'adhésion des différents acteurs à un tel projet? Ainsi, la réalisation d'enquêtes de terrain ouvrira au débat quant à la place des nouveaux espaces d'urbanité créés par le végétal, et ce dans une double dialectique spatiale et sociétale. Ces dernières années, l'émergence de projets territoriaux s'affranchissant des limites administratives communales autorise désormais à l'appréhension d'une idiosyncrasie citadine génératrice d'urbanités nouvelles, faisant converger approches environnementales et urbanistiques. En France, la trame verte présentée comme un outil de maîtrise de la croissance métropolitaine, doit également constituer une infrastructure du territoire sur laquelle est nécessité d'inventer un aménagement durable qui contribuera à l'amélioration du cadre de vie.

La gestion de la biodiversité dans les territoires métropolitains est un des enjeux importants des politiques publiques. Un des objectifs de ces politiques est de maintenir la biodiversité proche des citadins.Trois types d'espaces sont alors habituellement pris en compte et étudiés : les espaces agricoles et forestiers des franges des agglomérations et les espaces verts publics (parcs et jardins) des cœurs d'agglomération. Nous proposons de travailler cette question à partir des jardins privés de l'habitat pavillonnaire des grandes agglomérations.

Cette proposition s'appuie sur plusieurs constats étayés par la littérature. Le premier est l'importance de la figure du pavillon individuel dans le développement urbain de ces dernières décennies. Les jardins privés couvrent de vastes surfaces qui restent peu étudiées. Le deuxième constat est l'importance des relations tissées avec cet espace privé. Le jardin estun lieu de possibles relations de proximité à la biodiversité qu'il reste à découvrir pour évaluer leurs conséquences sur les comportements quotidiens de nos concitoyens. Enfin, les jardins forment une mosaïque d'espaces verts distribués dans de multiples quartiers. La gouvernance territoriale de la biodiversité y prend alors des formes originales où les relations de voisinage occupent sans doute une place centrale.

Ce sont ces constats et les pistes de travail associées que nous nous proposons de présenter à partir du cas de l'agglomération parisienne.

Le modèle unique de gestion et de protection du territoire agricole au Québec s'est développé à la fin des années 1970, face à une urgence d'agir. Ce qui avait été considéré comme un bon coup à l'époque semble aujourd'hui dépassé et de plus en plus critiqué. En effet, on reproche, à la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (LPTAA) et tout ce qu'elle implique, la poursuite de l'étalement urbain ainsi que sa rigidité dans les milieux ruraux périphériques. La gestion du territoire agricole est également blâmée pour favoriser une agriculture industrialisée au dépend des plus petites entreprises artisanales, biologiques, de créneaux ou autre. Suite à la Commission sur l'avenir de l'agriculture et de l'agroalimentaire québécois (CAAAQ) en 2006, le Ministère de l'Agriculture et des Pêcheries et de l'Alimentation du Québec (MAPAQ) a lancé un projet pilote dans lequel huit MRC, dispersées sur le territoire québécois, ont élaboré un PDZA. Même si le MAPAQ a imposé quelques objectifs et certains éléments à intégrer, les MRC ont eu une grande latitude autant dans l'élaboration que dans la mise en œuvre du document. Il sera question, lors de cette communication, de la participation citoyenne dans les PDZA ce qui correspond à un des éléments traité dans le cadre d'un mémoire de maîtrise. L'emphase sera mise sur les acteurs ayant été impliqués, ainsi que sur le moyen communicationnel utilisé au sein des PDZA situés en milieu périurbain.

Construit entre 1968 et 1975 par un promoteur privé, le « nouveau village » de Port-Sud a accueilli les premiers périurbains franciliens à Breuillet en Essonne. Il a permis à des cadres citadins d'accéder à la propriété dans un ensemble pavillonnaire composé de 702 maisons réparties autour d'un lac de 62 000 m². La présence de nombreuses infrastructures (p. ex. mairie, école, église) témoigne de la volonté de fonder l'autonomie du nouveau village sur les loisirs. Cet urbanisme ségrégatif assurait l'acceptation sociale de l'idée de campagne et la distinction socio spatial des nouveaux habitants vis-à-vis d'un village ouvrier et agricole. Un règlement de copropriété drastique veillait au respect de règles paysagères sur les espaces de « nature » à l'intérieur du nouveau village. Bien que ne relevant pas du contrôle de la copropriété, comment la question des espaces ouverts à proximité du « nouveau village » s'est-elle posée pour les nouveaux habitants ? Comment la question du cadre paysagerà l'intérieur du nouveau village s'est-elle déclinée àl'extérieure de celui-ci ? Comment s'est effectuée cette transition des espaces verts aux espaces ouverts ? Quelles mutations l'idée de « nature » a-t-elle subie ?

A partir d'une analyse diachronique sur les pratiques, les représentations et les choix d'aménagement, cette étude interrogera le traitement différentiel des espaces ouverts à l'échelle de la commune et de l'influence exercée par Port-Sud sur ces orientations.

En France, l'urbanisme communal essentiellement fondé sur un caractère réglementaire est l'une des causes de l'émiettement périurbain. L'affirmation de l'intercommunalité et de son outilde planification, le SCoT, pose les premiers jalons d'un urbanisme de projet, porté par un souci de coordination et pleinement intégré au processus de métropolisation. Dans ce contexte, les espaces ouverts font l'objet d'une attention nouvelle émanant d'acteurs éminemment urbains. Pour la recherche, ils interrogent quant à leur capacité à sortir du cadre de l'aménagement rural et du projet strictement agricole ou naturel. Force est de constater leur propension récente à intégrer ou mobiliser des politiques d'aménagement du territoire, à l'échelle métropolitaine, et des projets d'urbanisme locaux, à l'échelle de communes urbaines.

Pourquoi et comment s'inscrivent les espaces ouverts dans la planification métropolitaine et dans l'urbanisme communal ? Quelles dynamiques génèrent-ils au sein des systèmes territoriaux locaux ? Quelles articulations nouvelles suscitent-ils entre les acteurs de l'aménagement ?

Autant de questions auxquelles nous proposons de répondre en comparant les cas de deux agglomérations de tailles comparables, sises dans des contextes métropolitains différenciés : Aubagne et Annemasse. Il s'agit ici de comprendre le processus d'appropriation des espaces ouverts par les acteurs métropolitains et de saisir ses incidences sur l'urbanisme local.

Cette étude propose d'examiner la dynamique de l'organisation spatiale des activités économiques et sociales en réponse aux contingences qui émanent de l'extension et la construction des agglomérations urbaines. La transformation de l'espace urbain et périurbain a conduit à une différenciation des activités sociales et économiques au sein des grandes villes tout en mettant en évidence de nouveaux défis auxquels les grandes villes doivent faire face, en particulier ceux associés au développement durable, à la biodiversité et au changement climatique. Placé dans un cadre comparatif, notre recherche propose de fournir une typologie des externalités économiques qui résultent de la mise ne place des politiques de régulation socio-spatiale et de la construction territoriale. Notre recherche s'enrichie d'une approche transdisciplinaire (écologie urbaine, économie spatiale, innovation sociale, développement durable) et s'appuie sur des exemples de politiques urbaines et économiques mises en œuvre au sein de plusieurs régions françaises. Ceci nous permet ainsi de mettre en lumière les effets multiples des choix des acteurs en matière de politique urbaine, de mobilisation des ressources et d'organisation des réseaux d'activités au sein de territoires et des espaces métropolitains.

L'un des objectifs duPlan Régulateur Métropolitain de Santiago de 2008 est d'« obtenir une capitale plus verte et plus intégrée et un système d'aires vertes » pour 2030. La métropole doit alors être considérée comme un système socio-spatial d'échelle régionale, dans lequel tous les éléments sont à analyser notamment les espaces ouverts périphériques, ruraux ou « naturels », mais de faible densité, surtout dans ce contexte de double métropolisation à partir des centres urbains de Santiago et de Valparaiso séparés par des espaces montagneux classés au patrimoine de l'Unesco en 2008 avec la création d'une réserve MAB.Ces espaces sont convoités pour de nombreux usages et par des acteurs leur attribuant des valeurs différentes qui les font entrer en conflit.L'étude d'une métropole par ses marges ou ses interstices permet aussi d'intégrer sa dimension environnementale, essentielle pour comprendre les injustices liées à une inégale répartition des terres et, donc, à un inégal accès aux ressources créant ou renforçant des injustices socio-environnementales (dépossession, dégradation des biens collectifs et des moyens de production).Délaissés en termes de planification bien qu'étant inclus dans les plans de régulation, ce sont des espaces stratégiques pour garantir la justice sociale à l'échelle métropolitaine, ce que révèlele traitement d'un corpus d'entretiens réalisés entre 2008 et 2012, d'observations et de cartes mentales auprès des acteurs.

Les transformations démographiques et territoriales de l'agglomération urbaine de Mexico au cours des 50 dernières années ont repoussé les limites du territoire original de la Ville-capital, et l'agglomération s'étend aujourd'hui sur plusieurs municipalités de l'entité administrative voisine connue comme l'État de Mexico (EM); les deux entités comptaient en 2010 21 millions d'habitants. Ces deux acteurs gouvernementaux de la zone métropolitaine de la vallée de Mexico (ZMVM) défendent des orientations et intérêts divers et parfois contradictoires notamment en ce qui concerne les enjeux de mobilisation des politiques publiques de gestion foncière, dont les espaces ouverts périurbains.

D'une part, à partir de 2000 le gouvernement de la Ville-capital de Mexico a mis en œuvre le programme d'aménagement écologique (PGOE) sur la moitié de son territoire reconnue comme un « sol de conservation » afin de maîtriser l'étalement urbain et sauvegarder des espaces ouverts agricoles identitaires.

D'autre part, l'autre moitié de la ZMVM, avec 50% de la population dans l'EM, a ses propres élus et son propre gouvernement. Comme acteur régional, celui-ci fait preuve d'un grand dynamisme concernant les espaces ouverts, avec un discours et des programmes d'aménagement régional affichant leur intérêt pour la planification du développement urbain. Néanmoins, il autorise de nombreux projets de lotissements, avec d¹importantes conséquences sur les espaces agricoles périurbains.